要約
- グローバル番号ポリシーは、単一の ICANN 投票ではない。それは段階的な合意の連鎖である。同じポリシーが 5 つの RIR コミュニティを通過し、共通テキストにまとめられ、ASO アドレス評議会によってレビューされ、NRO 執行理事会を通じて付託され、その後 ICANN 理事会が受け入れるか、拒否するか、差し戻すか、あるいは一定期間協議を行わないことで発効させる。
- 枯渇後の IPv4 ポリシーは、その連鎖が機能することを示している。過去に復旧アドレスに関する提案が、バージョンが分かれたり地域の合意が得られなかったりして失敗した一方で、2011 年版はすべての地域で同一の採択が行われ、2012 年に理事会が批准したことで成功した。
- この手続きは地域の自律性と IANA の中立性を保護するが、同時に説明責任を分散させる。各ゲートは、承認、遅延、差し戻し、延長、拒否の理由を公表し、提案が内容、プロセス、文言、タイミング、組織的慎重さのいずれを理由に失敗したのかを、一般の人々が確認できるようにすべきである。
グローバルポリシーは瞬間ではなく連鎖である
グローバル番号ポリシーは、ある会議が現実になるべきだと決めたから現実になるのではない。同じ目的のために、同じ領域で、同じ行為を長い連鎖の機関が受け入れたからこそ現実になる。RIR コミュニティが合意しなければならない。ASO アドレス評議会は、地域の手続きが適切に踏まれ、重要な視点が考慮されたことを自ら確認しなければならない。NRO 執行理事会は調整されたテキストを付託しなければならない。ICANN 理事会は、そのポリシーを受け入れるか、拒否するか、変更を要求するか、あるいは定められた期間内に行動しないことで発効させるかを決定しなければならない。その後、Public Technical Identifiers が、そのポリシーが求める IANA 番号アクションを実行する。
その連鎖は、意図的に扱いにくく設計されている。それは、IANA 番号割り当てがグローバルである一方、番号ポリシーの権限が地域に根ざしているという政治的現実を反映している。復旧された IPv4 空間、ASN ブロック、IPv6 割り当てに関するルールは、IANA が矛盾する 5 つのグローバル割り当てルールを実行できないため、全地域で互換性がなければならない。しかし、RIR ポリシーに正当性を与えている地域のポリシーフォーラムを損なうことなく、ICANN からトップダウンでルールを課すことはできない。
ASO グローバルポリシーページは、その境界を直接的に示している。グローバルポリシーは、IANA 機能オペレータとしての PTI が、インターネット番号資源を RIR にどのように発行するかを規定する一方で、RIR は自らの地域ポリシーの下でそれらの資源を分配する。NRO グローバルポリシーページも、同じ機能分割を用いている。グローバルポリシーは、最上位の割り当てポイントに関するルールである。地域ポリシーは、その後の分配に関するルールである。
この分割は、有用だがしばしば誤解される形の抑制を生み出す。ICANN が単純に番号ポリシーを作成し、RIR に受け入れを命じることはできない。単一の RIR が他地域のためにグローバルな IANA ルールを作成することもできない。ASO AC は、プロセスレビューを代替立法府に変えることはできない。NRO EC は、執行調整を地域コミュニティに対する私的な拒否権として扱うことはできない。ICANN 理事会は、懸念事項を示さずにポリシーを拒否したり、2 度目の拒否の後には調停へ移行したりすることはできない。各参加者は、完全な権限ではなく、限定されたツールを保持している。
問題は、限定されたツールでも遅延を生み出せることだ。提案は、ある RIR で停滞する可能性がある。異なる形で通過し、共通テキストのテストに失敗する可能性がある。ASO AC に届き、さらなる地域レビューのために差し戻される可能性がある。ICANN 理事会は変更を要求できる。理事会は 1 度拒否し、再提出されたバージョンを超多数決で拒否するか、単に時間切れを待つこともできる。各段階は、単独では防御可能である。ガバナンス上の問いは、どの段階が何をし、なぜそうしたのか、そして結果として生じた遅延の責任を誰が負うのかを、一般の人々が追跡できるかどうかだ。
枯渇後の IPv4 提案は、そのメカニズムを見る上で最もわかりやすい方法である。それらは抽象的な憲法上の演習ではなかった。それらは具体的な問題を扱っていた。中央のフリープールがすでに枯渇した後に IANA が返還された IPv4 空間をどう扱うべきか、という問題である。その答えが重要だったのは、復旧されるどのようなプールも小さく、政治的に微妙で、経済的にも目立つものになるからである。均等分配、必要ベースの分配、強制返還、自発的返還は、それぞれ異なる公平性の理論を支持する。
最終的に 2012 年のポリシーが機能したのは、システムがその提案をすべてのゲートに通したからだ。以前のバージョンは、同じシステムが部分的な合意をグローバルな合意として扱うことを拒否したために失敗した。それは官僚的な些事ではない。それが中核的な説明責任の教訓である。グローバルポリシーの連鎖は、その拒否ポイントが最終的な承認と同様に読み取り可能である場合にのみ価値を持つ。
IANA アクションがグローバルな領域を定義する
第一の規律は範囲である。提案がグローバルであるのは、それが単一の地域を超える IANA または ICANN 関連のアクションを必要とする場合のみである。2011 年の枯渇後 IPv4 提案に関する ICANN の背景報告書は、グローバルインターネット番号資源ポリシーとは、すべての RIR が自らの手続きの下で合意し、ICANN も合意するポリシーであり、IANA または他の外部 ICANN 関連機関による特定のアクションまたは結果を必要とするものだと説明している。この定義により、複数の地域が関心を持つというだけでは、通常の地域的紛争がグローバルな機構に引きずり込まれることが防がれる。
枯渇後 IPv4 のケースはこの定義に当てはまる。問題は、ある RIR が自らの移転市場、待機リスト、必要テスト、メンバールールを変更すべきかどうかではなかった。問題は、中央の IPv4 プールがすでに枯渇した後にアドレスブロックが返還された場合に、IANA 機能オペレータが何を行うかであった。最終的なポリシーは、ICANN によってGlobal Policy for Post Exhaustion IPv4 Allocation Mechanisms by the IANAとして公開され、復旧 IPv4 プールを設立し、そこに何が入るかを記述し、起動トリガーを設定し、割り当て期間を定義し、プールを RIR ごとに均等割り当て単位に分割する計算式を用いた。
この種の決定は、単一の地域に委ねることは合理的にできない。返還された空間が IANA プールに入る場合、すべての RIR がトリガー、割り当て単位、頻度、分配の透明性に関心を持つ。IANA が必要のみを使用する場合、より早く枯渇した地域がより多く受け取る可能性がある。IANA が均等分配を使用する場合、地域の必要が異なっても各 RIR は同じ単位を受け取る。返還が強制なら、ルールは復旧資産に対する各 RIR のコントロールを変える。返還が自発的なら、復旧プールは小さいままかもしれない。これらはグローバルなトレードオフである。
したがって、グローバルな道筋は狭い問いから始まる。中央の番号機能は何をしなければならないか？その問いがより明確に枠付けられればられるほど、プロセスが同じ資源に結びついたあらゆる地域的不満のためのフォーラムになる可能性は低くなる。IPv4 のケースでは、最終的なポリシーの強みはその狭さにあった。それは IPv4 不足の経済全体を決定しなかった。グローバルな移転市場を創出しなかった。RIR に不足している空間をメンバーにどう割り当てるかを指示しなかった。それは、特定の枯渇後の計算式の下で、返還された断片を IANA が保持し分配する方法を指示した。
その狭さはまた、説明責任にも役立った。ポリシーが失敗した場合、一般の人々は、失敗が復旧プールのトリガー、平等計算式、返還空間の扱い、最小割り当て単位、地域採択シーケンスのいずれに起因するかを問うことができた。広範な不足マニフェストは、拒否の理由をあまりに多く生み出したであろう。狭い IANA アクションは、各機関がより正確な懸念を表明することを可能にした。
将来のグローバル提案にも同じ規律が必要である。議論が始まる前に、提案者は、正確な IANA アクション、各 RIR への運用上の結果、手つかずのまま残る地域的事項、そして単独の地域では解決できない理由を特定すべきである。これは決定の政治性を失わせるものではない。それは政治を監査可能にする。
5 つの地域ゲートが正当性を守り、拒否権を生み出す
地域ゲートは、グローバルポリシー設計の最も強力な部分である。ASO グローバル PDP の説明によれば、提案されたグローバルポリシーは、RIR ポリシーフォーラムに提出されるか、ASO アドレス評議会に直接提出されることができるが、すべての地域ポリシーフォーラムに知らされなければならない。提案者には、コミュニティが他地域での審議を理解するのを助ける義務がある。提唱者が公開ポリシー会合に出席できない場合、RIR はその提案を発表する誰かを指名することになっている。各コミュニティがテキストを検討するにつれて、共通要素が文書化される。
この設計は、グローバルポリシーが単一の部屋で製造されるのを防ぐ。すべての RIR に影響を及ぼすルールが、異なるメンバーシップ構造、言語、会合文化、法的環境、アドレス経済、歴史的な期待に対してテストされることを強制する。ある地域では中立的に見えるポリシーが、別の地域では負担を露呈するかもしれない。必要ベースの計算式は、深刻な不足を抱える地域にとっては魅力的かもしれないが、インセンティブ効果を懸念する地域には疑わしい。強制返還条項は行政的にクリーンに見えるが、返還空間が地域の復旧慣行に結びついている場合、政治的に受け入れられないかもしれない。
その代償は、すべての地域が実質的な拒否権を受け取ることだ。それはそう呼ばれないかもしれない。それは、コンセンサスなし、放棄、撤回、最終コールの遅延、変更された文言、または地域の議論後の理事会の非批准として現れるかもしれない。しかし、5 つの地域すべてが同一の共通テキストを採択しなければならないなら、1 つの地域の拒否がグローバルポリシーをブロックする。それはシステムに隠された欠陥ではない。それがシステムなのだ。
2010 年の枯渇後提案はその点を示している。ICANN の背景報告書は、その提案が ARIN では採択されたが、LACNIC と AFRINIC では議論中であり、APNIC では放棄され、RIPE では撤回されたと述べた。全部で 5 つの地域でコンセンサスに達しなかったため、否定的な決定が再考されない限り、それはもはやグローバルポリシーとして有効ではなかった。その理由は、ICANN がその考えに反対したからではない。地域の連鎖が壊れていたからである。
その地域拒否権は、理由が見える場合にのみ正当である。提案が APNIC で失敗したのが、コミュニティが異なる割り当て計算式を好むからなら、記録はそれを示すべきである。RIPE でテキストが地域のコンセンサスと一致しないために失敗したなら、記録はそれを示すべきである。翻訳、会合の周期、発表者の可用性のために審議が遅れて停滞するなら、記録はそれも示すべきである。さもなければ、分散された正当性チェックが、制度的沈黙の霧になる可能性がある。
5 ゲート構造はまた、アドボカシーを変える。提案者は、異なる会場で繰り返しルールを説明し、共通テキストを失うことなく、異なる反対に適応しなければならない。それは高い負担である。それは、時間、渡航支援、手続きの流暢さ、地域横断的な関係を持つアクターに有利に働く。ASO PDP は、全地域での認識を求め、提唱者が旅行できない場合に RIR が代わって発表者を任命することを認めることで、この負担を軽減しようと試みている。しかし実際的な負担は依然として現実である。
そのため、グローバルポリシーの正当性は、最終的な批准によってのみ測定されるべきではない。地域の記録の質によって測定されるべきである。誰に通知が行われたか、どのような反対が現れたか、テキストがどう変わったか、遅れた地域が初期の地域と同じ情報を受け取ったか、そして各採択決定が同様の文言で同じテキストを説明したかどうか。
共通テキストは静かなコントロールポイントである
最も技術的なゲートは、同時に最も政治的なゲートかもしれない。共通テキストである。ASO プロセスは、地域の議論の結果が文言と詳細において異なりうることを認識している。RIR のスタッフは、互いに、また提案者と協力して、共通要素を文書化することが期待されている。その後、共通テキストは、各 RIR が自ら選択する方法で批准される。そのテキストが、ASO AC に提出される提案されたグローバルポリシーとなる。
これは秘書的なことに聞こえる。そうではない。共通テキストは、5 つの地域の決定が真に同じ決定であるかどうかを決定する。1 つの地域が必要ベースの割り当てを採択し、別の地域が均等割り当てを採択し、3 つ目が返還義務を追加した場合、システムはグローバルポリシーが存在するふりをすることはできない。そのポリシーはテーマを共有しているかもしれないが、IANA はテーマを実行することはできない。必要なのはルールである。
2009 年と 2010 年の復旧 IPv4 の歴史は、共通テキストがいかに決定的でありうるかを示している。2011 年の ICANN 背景報告書は、以前の 2009 年の提案が、RIR 間のバージョン差異を理由に NRO EC によって放棄されたと指摘した。また、2010 年版は APNIC と RIPE がそれから離れた後に有効性を失ったとも述べている。どちらの場合も、失敗は単に熱意の欠如ではなかった。同一の、グローバルに批准可能な指示を生み出せなかった失敗だった。
ここで責任が曖昧になりうる。ある地域コミュニティは、原則を承認したと言うかもしれない。別のコミュニティは、修正された形を承認したと言うかもしれない。スタッフは共通要素を説明するかもしれない。バージョンが異なるために、NRO EC は進行を断るかもしれない。ASO AC はクリーンなテキストを決して受け取らないかもしれない。部外者には、それは提案が調整のどこかで死んだように見えるかもしれない。実際には、共通テキストが承認条件であるために死んだのだ。
その治療法は、共通テキストのルールを弱めることではない。それは明確にすることである。すべてのグローバル提案は、各地域での生きたテキスト、重要な差異、決定状況、各差異が IANA 実行にとってなぜ重要かを示す公開比較表を維持すべきである。この表は、編集上のバリエーションと実質的なバリエーションを区別すべきである。提案が共通の核心は持つが共通の操作条項を持たない場合、それを示すべきである。また、文言を調整する責任者が誰であるか、調整されたテキストがいつ各地域に戻されるかを示すべきである。
共通テキストはまた、少数派の地域を保護する。それがなければ、大規模または迅速に動く地域は、別の地域が実質的に異なる安全策を採択したにもかかわらず、広範なグローバルな感情がルールを支持していると言うことができる。同一のテキストを要求することは、各地域に承認すべき具体的な文書を提供する。それは、グローバルポリシーがパラフレーズを通じて組み立てられるのを防ぐ。
同時に、共通テキストのゲートが隠れた起案拒否権になるべきではない。スタッフの調整が内容を変更する場合、その変更は地域の公開フォーラムに戻されるべきである。差異が編集上のものだと言われるなら、その理由は公開されるべきである。言語間の翻訳が曖昧さを生む場合、運用上の英語版と権威ある現地語の説明は公開で比較されるべきである。静かなコントロールポイントは、グローバルポリシーが存在するかどうかを決定する際に静かなままでいるべきではない。
2009 年の失敗は、提案がいかに ICANN の前で死にうるかを示す
最初の復旧 IPv4 の試みは、ドラマチックな議論の後に ICANN 理事会が拒否したから失敗したのではない。それはもっと早く、多地域連鎖の内部で失敗した。ASO 提案ページは、2009 年の提案「IPv4 ブロックの地域インターネットレジストリへの割り当てのためのグローバルポリシー提案」が、同じバージョンが 5 つの RIR コミュニティすべてで採択されなかったため放棄されたと記載している。後の 2011 年提案に関する ICANN 背景報告書は、2009 年の試みが RIR 間のバージョン差異を考慮して NRO EC によって放棄されたと説明している。
それは有益な失敗である。地域の承認が同じ承認でない場合に、グローバルポリシーシステムが理事会に到達する前に提案を止められることを示している。また、記録が詳細でなければならない理由も示している。復旧空間にグローバルなルールがない理由を理解しようとする資源保有者にとって、「バージョン差異」では不十分である。一般の人々は、どの条項が異なっていたか、どの地域がどのバージョンを受け入れたか、その差異が強制返還、割り当てベース、起動トリガー、タイミング、または他の問題に関するものだったか、そしてその差異が修復可能と考えられたかを知る必要がある。
2009 年の失敗はまた、NRO EC の役割が単に儀式的なものではないことを示している。EC がバージョンが異なる場合に提案を処理または放棄することが期待されるなら、EC は一般の人々が ICANN 理事会の決定を目にするかどうかに影響するゲートを行使している。そのゲートは必要かもしれない。CEO レベルの機関は、矛盾する地域のテキストを 1 つのグローバルポリシーであるかのように理事会に渡すべきではない。だが、提案を進めない決定は、手続き上および実質的な発見として説明されるべきであり、制度的な速記として放置されるべきではない。
これが重要なのは、ICANN の前での失敗が政治的に都合が良い場合があるからだ。理事会投票がないことは、ICANN の拒否がないことを意味する。最終的な ASO AC 付託がないことは、正式な理事会の懸念がないことを意味する。複数のバージョンが分かれた場合、単一の地域拒否は公に名指しされないかもしれない。誰もが、プロセスが共通テキストを生み出さなかったと言える。それは真実かもしれないが、説明責任には高次の真実以上のものが必要だ。共通テキストを妨げたものの地図が必要だ。
したがって、失敗したグローバルポリシーにはクロージングノートが与えられるべきだ。そのノートは、提案、バージョン、地域の状況、未解決の差異、ファイルを閉じるか保留にした決定機関、復活のための選択肢を特定すべきだ。復活に新しい提案が必要なら、そう述べること。ある地域が否定的な結果を再考できるなら、そう述べること。差異が深すぎるなら、そう述べること。その目的は、どの地域をも恥じることではない。一般の人々が、原則的な拒否と手続き上の消耗を区別できるようにすることだ。
2009 年の復旧空間のケースは、その後の提案がそこから学んだために、単なる失敗以上のものになった。システムは問題を放棄しなかった。同一の地域的同意を命じることができない形を放棄した。それはまさに、学習が見えるなら、連鎖がいかに機能すべきかということだ。
2010 年の失敗は、地域の「ノー」がグローバルなイベントであることを示す
2010 年の提案は、記録が分裂経路を示しているため、さらに啓発的である。ICANN の背景報告書は、提案が ARIN で採択され、LACNIC と AFRINIC で議論中であったが、APNIC で放棄され、RIPE で撤回されたと述べた。そして、制度的結論を導いた。すなわち、全部で 5 つの地域でコンセンサスが得られなかったため、否定的な評決が再考されない限り、その提案はもはやグローバルポリシーとなる資格がない、と。
これは実際的な形での地域拒否権である。ARIN の採択は提案を運ばなかった。他の 2 地域が離れた後は、2 地域での継続的な議論もそれを生かし続けなかった。ICANN はそれを救済しなかった。NRO EC と ASO AC は、4 つの部分的な状態をグローバルな信任と見なすことはできなかった。単一のグローバルルールには 5 つすべてが必要である。
そのルールは、IANA 機能の正当性を守る。IANA がグローバルな計算式の下で復旧 IPv4 空間を分配するなら、すべての地域が、自らのポリシーフォーラムがその計算式を受け入れたと言える状態でなければならない。それがなければ、IANA は一部の地域コミュニティが受け入れていないポリシーを実施することになる。IPv4 不足がグローバルであるという事実は、地域の同意を消し去りはしない。
同じルールは、迅速な回答を求めるアクターを苛立たせうる。IPv4 枯渇は、制度的な整然さを待たなかった。市場の圧力はすでに高まっていた。返還されたアドレス空間は、どんなに小さくとも、経済的な意味を持っていた。必要ベースの計算式は、残存ストックが少ないネットワークには緊急に思えたかもしれない。均等計算式は、戦略的枯渇の主張に警戒する地域にとってはより公平に思えたかもしれない。どの遅延も分配的な効果を持った。
それゆえ、地域の「ノー」はグローバルなイベントとして扱われるべきだ。APNIC が 2010 年のアプローチを放棄し、異なる提案を支持した時、それは単に APNIC 会合の結果ではなかった。それは IANA がその経路を通じて何らかの復旧プールルールを受け取る可能性を変えた。RIPE が自らのバージョンを撤回した時、それもまたグローバルなタイムラインを変えた。公的記録は、読者が地域の決定が中央の割り当て機能をどう再形成しうるかを理解するのを助けるべきである。
2010 年のエピソードはまた、提案が最終的な成功によってのみ評価されるべきではないことを示している。失敗した提案は、後に成功を可能にする設計上の好みを明らかにしうる。APNIC による新しい第三の提案への好みは、2011 年の計算式への動きの一部だった。ノーは、より良い代替案に結びついている場合には建設的でありうる。証拠も理由も今後の道筋も残さない場合、それは破壊的である。
したがって、将来のグローバルポリシーページは、地域の否定的決定を一級の記録として扱うべきだ。状況表は、単に「放棄」や「撤回」と記すべきではない。それは、支配的な理由、議論されている代替案、グローバル適格性への影響を捉えるべきだ。提案が地域の再考を通じてのみ復活しうるなら、その条件は平易な言葉で述べられるべきだ。ポリシーシステムのユーザーは、散在する地域アーカイブから連鎖を再構築する必要があるべきではない。
2011 年提案が機能したのは、取引を狭めたからだ
受け入れられた枯渇後 IPv4 提案は、すべてを解決しようとすることなく、それ以前の紛争を十分に解決したために成功した。それは、すべての回復可能な空間の強制返還を要求しなかった。それは、プールがアクティブになった後に、個々の地域の必要に基づいて割り当てることはしなかった。それは、復旧プールを創設し、定義された枯渇トリガーまで待ち、プールが十分に大きい場合には 6 ヵ月の期間内に各 RIR に 1 つの割り当てユニットを分配した。割り当てユニットは、/24 の最小サイズで、復旧プールの 5 分の 1 を CIDR 境界で丸めたものだった。
その設計は政治的にも行政的にも重要だった。均等割り当ては、地域の必要をめぐる繰り返される争いを避けた。定義された期間は、場当たり的な分配を避けた。最小ユニットは、意味のない割り当てを避けた。自発的またはその他の形で返還された空間は、グローバルポリシーに対して、すべての地域の返還インセンティブを裁定することを要求することなく、プールに入ることができた。そのルールは、IPv4 正義の完全な理論ではなかった。それは、小さく不確かなプールのための、限定された中央のメカニズムだった。
ICANN の 2011 年背景報告書は、提案がどのように動いたかを示している。ASO AC は、2011 年 2 月 3 日、その提案がグローバルポリシーの候補として正式要件を満たしていると認めた。その後、提案は RIR 全体に導入され、前進した。報告書は、それが全部で 5 つの地域で採択され、ICANN 理事会に提出される前に、NRO EC と ASO AC によって取り扱われると述べた。最終的な ICANN ポリシーページは、そのポリシーが 2012 年 5 月 6 日に批准されたと述べている。
この経路は、手続きが最良の状態にあることを示している。グローバルな問題が特定された。複数のドラフトが競合する計算式をテストした。地域コミュニティは、受け入れられないバージョンを拒否した。より狭いバージョンが現れた。各地域がそれを採択した。ASO AC と NRO EC は、地域テキストからグローバル提案への移行を取り扱った。理事会がそれを批准した。IANA は実行可能なルールを受け取った。
成功はまた、時間が重要である理由も示している。提案は理事会で生まれたのではない。それは何ヶ月にもわたる地域への導入、公開フォーラムでの議論、最終コール、採択決定を通過した。それらの日付は、遅延が不可避だった場所と、それが制度的なものだった場所を示すために重要である。5 つの公開コミュニティを必要とするポリシーは、管理メモの速度で動くことはできない。しかし、記録は、待つことが審議に役立った時と、単に行列の位置または不明確な所有権を反映しただけの時を示すべきである。
2011 年提案の最も強い教訓は、分散された拒否権は、理由に結びつけられた場合により良いテキストを生み出しうるということだ。APNIC による 2010 年版の放棄が、システムをより受け入れ可能な第三の提案へと動かすのに役立ったなら、拒否権は単なる妨害ではなく、設計修正の一部だった。しかし、その利益は目に見える推論に依存する。理由のない拒否権は何も教えない。
最終的なポリシーはまた、グローバルルールと地域ルールの適切な関係を示している。それは、RIR に対して受け取ったユニットをどう分配するかを指示しなかった。それは IANA の割り当てで止まった。その抑制はおそらく、その受け入れにとって中心的だった。グローバルポリシーは、グローバル機能が重い場合にのみ重くあるべきである。それを超えて、地域コミュニティは自らの分配の選択肢を保持する。
ASO AC は、実質的なレバレッジを持つプロセス監査役である
ASO アドレス評議会の役割は、それが立法府として説明されていないために過小評価されやすい。グローバルポリシープロセスにおいて、それは RIR が共通の合意と共通テキストに達したかどうか、また、利害関係者の重要な視点が適切に考慮されたかどうかをレビューする。NRO EC がすべての地域が提案を採択したと通知してから 60 日以内に、ASO AC はそれを ICANN に渡すか、NRO EC に更なる地域レビューが必要だと通知するか、あるいは更なる時間を要求しなければならない。
これはプロセスの役割だが、プロセスの役割は権力を伴うことがある。ASO AC が、重要な視点が適切に考慮されなかったと結論付けた場合、地域の採択を得た提案でも差し戻される可能性がある。更なる時間を要求すれば、理事会はまだ提案を受け取らない。提案を渡せば、それは地域の連鎖が手続き的に準備ができていることを ICANN に伝える。それぞれの選択は、タイムラインと提案の公共的な意味を変える。
したがって、ASO AC は、そのプロセス所見の質によって判断されるべきである。それはすべての地域の議論を再述すべきではない。それは、レビューした証拠、すなわち地域の採択日、最終テキスト、ラストコールの記録、未解決の反対、発表履歴、翻訳またはアクセスの問題、バージョン間の何らかの重要な相違を特定すべきである。提案が進行できると判断した場合、なぜ重要な視点の閾値が満たされているのかを述べるべきである。提案を差し戻す場合、どの視点または地域の段階に更なる注意が必要かを述べるべきである。
これは、ASO AC が地域ポリシーの実体を再推測すべきという呼びかけではない。要点は、実体とプロセスを区別することだ。ある地域が一部のアクターが好まないルールを採択するかもしれない。それ自体はプロセスの欠陥ではない。プロセスの欠陥は、重要な反対が可視化されなかった場合、共通テキストが地域の承認と一致しなかった場合、ある地域が自らの必要な段階を完了しなかった場合、または記録が、影響を受ける視点が意味のある形で考慮されたことを示さない場合に現れる。
評議会のレバレッジは、グローバル提案が稀であるために特に重要である。ASO の現在のポリシーページは、3 つの現在のグローバルポリシー、すなわち RIR への IPv6 ブロック、RIR への ASN ブロック、枯渇後の IPv4 割り当てのみを挙げている。領域が小さいため、各 ASO AC のアクションは、次回のプロセスチェックがどの程度厳格であるかの先例を設定する。緩いレビューは、将来の地域承認をパッケージ化しやすくする。厳格なレビューは、将来の提案を文書化するのによりコストがかかるが、より信頼できるものにする。
ASO AC はまた、公開コミュニティと制度的執行層の間に位置する。そのメンバーは、NRO 番号評議会であり、各地域から 3 名、選出と任命の構成要素から成る。その構成は、NRO EC とは異なる正当性の基盤を ASO AC に与える。EC は RIR 機関を代表する。ASO AC はポリシーコミュニティの代表を担う。グローバルポリシーの連鎖には両方が必要だが、一方が他方として発言することを許してはならない。
クリーンなルールはこれだ。ASO AC は、単に伝達するのではなく、プロセスの適切性を可視化すべきである。そのレビューは、グローバルポリシーが 5 つの制度的承認ではなく、5 つの地域ポリシーコミュニティの真の産物であるかどうかに関する、一般の人々にとって最良のチェックである。
NRO EC は付託ゲートであり、私的な立法府ではない
NRO 執行理事会は、微妙な立場にある。NRO MoU の下で、それは NRO とその下部組織を代表し、全会一致の合意が得られた場合に RIR の資源をコミットすることができ、地域アドレスポリシーフォーラによって批准されたオープンで透明な手続きに基づいて、提案されたグローバル IP 番号資源ポリシーを批准または拒否する役割を担う。NRO グローバルポリシーページは、EC が調整されたグローバルポリシー提案を ASO AC に付託すると述べている。
EC の関与が必要なのは、NRO が 5 つの RIR の調整機関だからだ。誰かが、付託について RIR 機関が足並みを揃えていること、共通のポリシーファイルが存在すること、提案が ASO AC と ICANN の段階に入る準備ができていることを確認しなければならない。しかし、EC は地域コミュニティを超えた私的な立法府になるべきではない。その権限は、調整、共通テキスト、資源コミットメント、手続き上の準備に結びつけられるべきである。
この区別が重要なのは、EC が CEO レベルの機関だからだ。NRO EC のページは、それが各 RIR から 1 名ずつ、各 RIR 理事会によって任命され、全 5 地域のコンセンサスによってのみ行動すると述べている。そのコンセンサス要件は抑制だが、拒否権でもある。5 人の EC メンバー全員が同意しなければならないなら、手続き上の設定次第では、地域コミュニティが相当の作業を行った後でも、1 人の EC メンバーが付託を止めることができる。
それは、バージョンが異なる場合や共通テキストに欠陥がある場合には必要かもしれない。その理由が公開されない場合、それは危険である。CEO レベルの拒否は、コミュニティのポリシー判断ではなく、制度的なリスク管理のように見える可能性がある。EC が提案を進められないと判断した場合、その障壁が同一テキストの欠如、不完全な地域採択、未解決のプロセスアピール、資源コミットメント、法的問題、またはその他の定義された理由のいずれであるかを特定すべきである。一般の人々が、沈黙から原因を推測しなければならないべきではない。
EC はまた、コストと実装の含意を負う。グローバルポリシーには IANA アクションが必要かもしれないが、RIR はスタッフ調整、公開コミュニケーション、統計報告、エンジニアリング変更、メンバーへの通知、または共同の法的レビューを必要とするかもしれない。EC は、全レジストリにわたってそれらの運営コストを見る可能性が最も高い層である。その知識は価値がある。それは、ポリシーが実際にはコストがかかるのに、コストがないかのように枠付けられるのを防ぐことができる。
しかし、コスト認識はポリシー拒否権と混同されるべきではない。EC が実装コストが重要であると考える場合、ASO AC と理事会に向けてコストと準備状況の声明を公表すべきである。ポリシーが地域に不均衡に負担を課す場合、記録はそれを述べるべきである。コストがタイムテーブル、段階的な開始、報告制限によって管理できる場合、それは可視化されるべきである。EC の執行知識は公的記録を豊かにすべきであり、それに取って代わるべきではない。
2009 年の復旧空間の失敗は、この規律が必要な理由を示している。提案は、地域のバージョン差異を考慮して NRO EC によって放棄された。それは共通テキストルールの正しい適用だったかもしれない。ガバナンスの教訓は、そのようなどのような決定も、後のコミュニティが何を変えなければならないかを理解するのに十分な詳細を残すべきだということだ。
ICANN 理事会は狭いが結果的なチェックを持つ
ASO AC が提案を提出した後、ICANN 理事会の役割は受動的なものではない。グローバル PDP は理事会に 60 日間を与え、単純多数決で受け入れるか、3 分の 2 の超多数決で拒否するか、単純多数決で変更を要求するか、または何も行動を起こさない。理事会がその期間内に何もしなければ、提案は受け入れられたと見なされ、グローバルポリシーとなる。理事会が拒否する場合、重要な視点が適切に考慮されなかったことに注意を払いつつ、懸念の声明を提出しなければならない。再提出された提案が 2 度目に超多数決で拒否された場合、RIR または ICANN は合意された手続きの下で調停に付さなければならない。
この構造は、理事会に支配する能力を制限しつつ、現実的なチェックを与える。理事会は質問をし、ASO AC、NRO を通じて集合的に行動する RIR、および適切と考える他の当事者と協議することができる。しかし、拒否には高い閾値と説明の義務が伴う。変更の要求は、RIR が変更の根拠を受け入れない限り、問題を差し戻す。2 度目の拒否は、さらなる制度的結果なしに単に問題を終わらせるわけではない。
理事会のノーアクションルートは特に興味深い。それは、積極的な理事会投票なしにポリシーを有効にすることができる。地域と ASO の記録が強力な場合、それは効率的である。それはまた、説明責任のリスクの一形態でもある。理事会が不作為による受け入れを許す場合、記録は依然として、理事会がファイルを持っていたこと、期間が経過したこと、拒否や変更要求のレベルに達する懸念がなかったことを示すべきである。沈黙は有効な法的結果かもしれない。それは公共の謎であるべきではない。
理事会チェックが正当なのは、グローバル番号ポリシーが IANA または ICANN 関連機関によるアクションを必要とするからだ。ICANN は、いかなる企業レビューもなしに、外部の指示を実行するよう強制されることはできない。しかし、そのレビューは限定されたままでなければならない。理事会は、地域の番号ポリシーを書き直したり、ある地域の不足理論を優遇したりするために、自らの立場を利用すべきではない。その適切な質問は、プロセスが ASO MoU 基準を満たしたかどうか、ポリシーがグローバル番号資源の範囲内にあるかどうか、IANA がそれを実行できるかどうか、重要な視点が考慮されたかどうか、そして結果が番号資源における ICANN の限定的な役割と一致しているかどうかである。
枯渇後の IPv4 ポリシーは、比較的クリーンな理事会結果を示している。受け入れられたポリシーは IANA に限定された復旧プールメカニズムを与えた。理事会が地域移転ポリシー、所有権主張、または地域の分配ルールを決定する必要はなかった。その狭さは、理事会の過剰な介入の可能性を減らした。
将来の理事会アクションは、法的レビューをポリシー代替から分離するのに役立つ方法で文書化されるべきである。理事会が質問する場合、質問は、プロセス、範囲、実装可能性、または見落とされた視点をテストしているのかどうかを示すのに十分な詳細とともに公開されるべきである。変更を要求する場合、正確な懸念を特定すべきである。拒否する場合、特異性をもって説明義務を果たすべきである。理事会は、最終的な憲法上のチェックであるべきであり、不透明な最後の机であってはならない。
遅延権は連鎖全体に分散されている
グローバルポリシープロセスは、多くの合法的な遅延ポイントを含んでいる。地域フォーラムは、議論、翻訳、会合、最終コールの実施、批准に時間をかけることができる。RIR のスタッフは、共通テキストを調整するのに時間をかけることができる。NRO EC は、採択と付託を確認するのに時間をかけることができる。ASO AC には、EC の助言から提案を渡すか、レビューのために差し戻すか、または更なる時間を要求するまでに、最大 60 日間がある。ICANN 理事会は、受領から行動するまでに 60 日間あり、その変更要求は、少なくとも 1 つの RIR が変更が必要だと同意した場合、提案をほぼ最初に差し戻すことができる。
これは偶然ではない。遅延は安全策でありうる。地域の支持が弱いグローバルポリシーは、IANA 実行に急ぐべきではない。未解決のテキスト差異がある提案は急がされるべきではない。見落とされた視点に関する理事会の懸念は回答に値する。グローバルに一意の資源を割り当てるシステムでは、遅い正統性が速い誤りよりも良いかもしれない。
しかし、遅延には勝者もいる。IPv4 不足において、待つことは中立的ではない。ストックを持つ既存事業者は、アドレスを持たない新規参入者よりも遅延を生き延びることができる。より多くの残存インベントリを持つ地域は、深刻な圧力下にある地域とは異なる形で復旧プールのタイミングを経験する。グローバルルールがないことで利益を得る当事者は、手続き上の注意を戦略として用いることができる。ルールを必要とする当事者は、待つことを終わらせるために弱いテキストを受け入れるかもしれない。したがって、すべての遅延ポイントには公的な理由が必要である。
2011 年の枯渇後ケースは両面を示している。初期の失敗は復旧プールポリシーを遅らせたが、それらの失敗はまた、最終的な設計を改善した。最終的な計算式は、以前のバージョンが不一致を露呈したために、より狭く、より受け入れ可能になった。その遅延は審議に役立った。それは、システムが擁護すべき種類の遅延である。
他の遅延は正当化するのが難しいだろう。共通テキストが所有者が指名されていないために未解決のままであるなら、それは審議ではない。EC の付託が公開の時計なしに待つなら、それは審議ではない。ASO AC の懸念が広範な用語でのみ記述されるなら、それは審議ではない。理事会の変更要求が具体的な見落とされた視点を特定しないなら、それは審議ではない。その違いは、理由付けされたトレーサビリティである。
したがって、成熟したグローバルポリシー記録は、遅延台帳を含むべきである。それは、各時計、責任を負う機関、時間が使用されている理由、次の決定ポイントを示すべきである。それは、不可避の会合周期を、情報不足、テキスト調整、翻訳、法的レビュー、運用準備状況、実質的な不一致から区別すべきである。これは、より速いポリシーを強制するのではなく、正直なタイミングを強制するだろう。
その台帳はまた、失敗を生き延びるべきである。失敗した提案は、成功した提案よりも多くのことを教えることが多いが、それは一般の人々がどこで失敗したかを見ることができる場合に限られる。2009 年と 2010 年の復旧空間の試みは、地域のテキストとコンセンサスの障壁を明らかにしている。将来の失敗はより読みやすくなるべきだ。拒否は地域的なものだったのか、テキスト上のものだったのか、手続き上のものだったのか、執行上のものだったのか、理事会レベルのものだったのか、実装ベースのものだったのか？答えは救済策を変える。
遅延は権力の一形態である。グローバルポリシー連鎖はそのように扱うべきだ。
責任はコンセンサスの中に消えてはならない
コンセンサスの言葉は責任を不明瞭にしうる。ポリシーが成功すると、誰もが連鎖全体の正当性を主張できる。失敗すると、各機関は別の段階を指し示すことができる。ある地域はグローバルテキストの準備ができていなかったと言える。EC は、地域が同一のバージョンを生み出さなかったと言える。ASO AC は、重要な視点が適切に考慮されなかったと言える。理事会は、変更が必要だったと言える。その結果は正確でありながら、一般の人々は責任を割り当てられずに終わる可能性がある。
解決策は、非難を個人化することではない。それは、各決定ポイントで制度的責任を特定することだ。地域ポリシーフォーラムは、自らのコンセンサスコール、反対意見の扱い、採択テキストに責任がある。RIR スタッフは、共通要素を正確に文書化する責任がある。NRO EC は、付託準備状況、執行調整、進行を拒否するいかなる決定にも責任がある。ASO AC は、プロセスレビューと、渡す、差し戻す、または更に時間を要求する決定に責任がある。ICANN 理事会は、その期間の下でのいかなる受け入れ、拒否、変更要求、または不作為による受け入れにも責任がある。PTI は、いったんポリシーが存在すれば、その実行に責任がある。
この地図は、すべてのグローバル提案ファイルに現れるべきである。読者は、状況ページを見て、現在誰がファイルを保持しているか、その保持者が何ができ、何ができないか、どの時計が適用されるか、そしてどのような公的記録が決定を証明するかを知ることができるべきだ。その地図がなければ、グローバルプロセスは、形式的には説明責任があるが、実際には疑問を呈しにくいままになるかもしれない。
責任の地図はまた、機関を不当な非難から保護する。提案がある地域が拒否したために失敗した場合、ICANN がそれを押し付けるのを拒否したことで非難されるべきではない。ASO AC が重要な反対意見が考慮されなかったために提案を差し戻した場合、RIR は、評議会がポリシー上の不一致を捏造したと言うべきではない。理事会が特定のプロセス懸念をもって超多数決で拒否した場合、理事会はその懸念を検討することなく、通常のポリシー選好のゆえに非難されるべきではない。明確な責任は批判をより正確にする。
それはまた、資源保有者とオペレータを保護する。彼らは、IANA がルールを持つかどうか、いつ持つかについて、制度的エチケットよりも関心が薄い。復旧 IPv4 空間が分配されていないなら、一般の人々は、空間がないのか、アクティブなトリガーがないのか、採択されたポリシーがないのか、共通の地域テキストがないのか、理事会の批准がないのかを知るべきである。各状況は異なる結果をもたらす。
ポリシーが市場の期待に触れるとき、責任はさらに重要になる。返還プールルールは、保有者、買い手、ネットワーク、公共機関がアドレスの将来の供給をどう想像するかに影響する。ルールの遅延は私的な取引に影響を与えうる。不明確な失敗は噂を煽る可能性がある。明確な失敗はアクターがより正直に不確実性を価格付けすることを可能にする。
したがって、コンセンサスは結果として扱われるべきであり、霧として扱われるべきではない。多くの機関が同意しなければならないという事実は、責任をより構造化し、より見えにくくするべきではない。
手続きには公的証拠ファイルが必要である
すべてのグローバル提案は、5 つの部分から成る公的証拠ファイルを伴うべきである。第一に、それは求められる IANA アクションと、なぜその問題が地域ポリシーだけでは扱えないのかを述べるべきである。第二に、それはすべての地域バージョン、採択状況、最終コールの日付、反対意見、理事会またはコミュニティの批准行為を挙げるべきである。第三に、それは共通テキストを示し、地域ドラフトとのいかなる差異も説明すべきである。第四に、それは NRO EC と ASO AC の決定を、付託、差し戻し、延長の理由を含めて記録すべきである。第五に、それは ICANN 理事会の質問、アクション、不作為の日付、懸念事項、および調停トリガーを記録すべきである。
ASO 提案ページは既にこの作業の一部を行っている。GPP-IPv4-2011 について、それは提案、要約、受け入れ状況、地域への導入と批准のリンクを挙げている。ICANN の背景報告書は、地域段階のより豊富な表を提供している。それらの記録は、読者が地域を越えてポリシーを追跡できるようにするために価値がある。しかし、基準は将来のすべての提案にとってより明示的にされるべきである。
ファイルはまた、短い「なぜこれが重要か」フィールドを含むべきである。復旧 IPv4 については、理由は単にポリシーが存在したからではなかった。それは、枯渇後に返還されたアドレス空間が IANA 割り当てメカニズムを必要としたからだ。ASN ブロックについては、理由は IANA から RIR への割り当てだった。IPv6 ブロックについては、理由は中央割り当て基準だった。運用上の結果に名前を付けることは、提案が象徴的な言語に漂流するのを防ぐ。
証拠ファイルは不確実性を示すべきである。地域アーカイブのリンクが変わるなら、そう述べること。最終コールの記録がメーリングリストにしか存在しないなら、それを特定すること。同じ提案が prop-097、ARIN-2011-9、RIPE 2011-01 などの地域識別子を持つなら、それらをマッピングすること。採択日付がある地域ではコミュニティのコンセンサスを指し、別の地域では理事会の批准を指すなら、それらの行為を区別すること。精度は誤った等価性を減らす。
ファイルは参加への障壁になるべきではない。それは、提案を既に調整している機関によって維持されるべきであり、ボランティアの提案者だけによってではない。提案者には、コミュニティが他地域での審議を理解するのを助ける義務があるが、グローバルポリシーの正当性は、一人の記録管理能力に依存すべきではない。提案がグローバルと認められたなら、RIR、NRO 事務局、ASO AC が公的ファイルを担うべきだ。
公的証拠ファイルは、裁判所、政府、オペレータ、研究者、メンバーにとって手続きをより読みやすくするだろう。それはまた、将来の提案者を助けるだろう。彼らは、以前のドラフトがなぜ失敗したか、どの反対意見が重要だったか、そしてどの妥協が機能したかを見ることができた。記録は、散在した考古学ではなく、制度的記憶になるだろう。
枯渇後 IPv4 のケースが次の提案に教えるもの
枯渇後 IPv4 の連鎖は 5 つの教訓を教える。第一に、IANA アクションは実行可能なほど狭くなければならない。受け入れられたポリシーは、プール、トリガー、期間、ユニット、アナウンス境界を記述した。それは、不足する IPv4 空間のあらゆる地域利用を決定しようとはしなかった。その抑制がグローバルな合意を可能にした。
第二に、地域の不一致は、それがより良いテキストを生み出す場合には欠陥ではない。2009 年と 2010 年の失敗はコストがかかったが、それらは同一の同意を得られない設計をフィルターにかけた。2011 年版は、それ以前の紛争のいくつかを避けることで成功した。拒否が制度的麻痺ではなく修正につながったため、システムは機能した。
第三に、すべての拒否ポイントには理由が必要である。「バージョン差異」は現実の理由だが、それは分解されるべきだ。「コンセンサスなし」は現実の結果だが、それは重要な反対意見を特定すべきだ。「撤回」は現実の状況だが、それは提案者またはコミュニティがなぜ離れたのかを述べるべきだ。拒否が正当であるなら、それは説明に耐えうる。
第四に、理事会の役割は狭いままでなければならない。理事会は、地域連鎖を通過したグローバル番号資源ポリシーを批准またはチェックする。それは、地域の経済的選好が再訴訟されるフォーラムになるべきではない。地域と ASO の記録がより完全であればあるほど、理事会の代替の誘惑は小さくなる。
第五に、実装境界は明確でなければならない。PTI と IANA はグローバルルールを実行する。RIR は地域ルールの下で資源を分配する。その線を曖昧にするグローバルポリシーは、行き過ぎるか失敗するだろう。復旧プールルールは、中央の割り当て段階で止まることによって機能した。
これらの教訓が今重要なのは、将来のグローバル提案が、現在のアクティブなポリシーの小さなリストよりも政治的に微妙であるかもしれないからだ。レジストリの継続性、RPKI トラストアンカーの設定、資源の返還、緊急割り当て、制裁制約、地域横断移転に関する質問は、再びその連鎖をテストするかもしれない。一部はグローバルポリシーに適さないかもしれない。他は、IANA または ICANN 関連のアクションが中心的であるため、まさにこの連鎖を必要とするかもしれない。その違いは、仮定ではなく証拠をもって議論されなければならない。
手続きは、グローバルポリシーが稀であるからといって時代遅れなのではない。その稀少性は、その機能の一部である。それは、中央番号機能が真にルールを必要とする場合にのみ使用されるべきである。しかし、使用されるときは、一般の人々が手続きの専門家でなくとも、すべてのゲートを追うことができるべきである。
最良のテストは実践的である。もしネットワークオペレータが、なぜ提案された IANA ルールが実現しなかったのかと尋ねたら、答えは 1 ページに収まるべきである。どの地域が拒否したか、どのテキストが異なっていたか、どの評議会が差し戻したか、どの執行付託が行われなかったか、どの理事会の懸念が支配的だったか、またはどの時計が依然として開いているか。もし答えが、何年もの散在した議事録やメーリングリストを読むことを必要とするなら、手続きは形式的にはオープンだが、実質的には不透明である。
手続きは全員を制限することで機能する
グローバルポリシープロセスはしばしば遅いと言われる。それは真実だが不完全である。そのより深い設計は制限である。それは、番号ポリシーが理事会に到達する前に地域の合意を要求することで ICANN を制限する。それは、IANA がルールを受け取る前にすべての地域が同じテキストを受け入れることを要求することで、各 RIR を制限する。それは、執行付託を共通の地域採択に結びつけることで NRO EC を制限する。それは、ポリシー独裁者ではなくプロセスレビューアにすることで ASO AC を制限する。それは、高い閾値による拒否、理由の提示、再提出ルール、繰り返される拒否後の調停を要求することで理事会を制限する。
それらの制限が、プロセスに正当性がある理由である。どの機関も、もっともらしくグローバル番号ポリシーを単独で所有しているとは言えない。中央アドレスプールはグローバルだが、それに触れるルールに対する権限は共有されている。その共有は象徴的なものではない。それは歯を持つ。ある地域が提案を止めることができる。ASO AC が差し戻すことができる。理事会が拒否または変更を要求できる。時計が経過した後の理事会による不作為は依然として受け入れと見なされうる。これらは現実の結果である。
同じ制限は、記録が薄い場合には権力を隠すことができる。拒否権は、それが理由と役割に結びついている場合に正当である。沈黙、遅延、説明されない調整として現れる場合には疑わしい。遅延は、それが審議を保護する場合には正当である。それが、既にルールの不在から利益を得ているアクター以外の誰も保護しない場合には疑わしい。理事会の懸念は、見落とされた視点や実装可能性を特定する場合には正当である。それが偽装されたポリシー選好になる場合には疑わしい。
枯渇後 IPv4 のケースは、拒否と成功の両方を示しているため、依然として最良のケーススタディである。最初の復旧空間提案はバージョン差異を生き延びられなかった。2 番目は地域の放棄と撤回を生き延びられなかった。3 番目は、取引を狭め、すべての地域を通過し、IANA に限定されたアクションを与えたためにポリシーとなった。それは摩擦のないコンセンサスの物語ではない。それは、制度的ゲートが機能している物語である。
次のグローバル提案も同じ基準で判断されるべきである。成功したかどうかだけを問うな。すべてのゲートが自ら説明しているかを問え。地域の記録が真の考慮を示しているかを問え。共通テキストが真に共通であるかを問え。EC の執行役割が手続き的で可視的であるかを問え。ASO AC のレビューが理由付けされているかを問え。理事会のアクションが限定されているかを問え。PTI がポリシーを考案することなく結果を実行できるかを問え。
手続きが機能するとき、責任は分散されているが失われてはいない。それがグローバル番号ポリシーに必要な基準である。インターネット番号システムは、追跡不可能な権限よりも遅いコンセンサスによく耐えることができる。その連鎖は、それぞれのリンクが検査できる場合にのみ価値がある。