Wer die Regeln macht: Der PDP Bis Draft 1 als Verfassung privater Koordination

Zusammenfassung

• Der PDP Bis Draft 1 benannte reale Lücken im damaligen Verfahren und schuf eine sichtbarere Abfolge aus Adoption, Discussion, Review und Concluding Phase. Zugleich bündelte er beim Vorsitz die Einordnung von Beiträgen, die Führung der Debatte, die Phasenübergänge, die Konsensfeststellung und einen Weg zur Abweichung in dringenden Fällen.
• Seine Legitimität hing deshalb nicht allein von offener Teilnahme ab, sondern von einer strengeren Frage: Welche Entscheidung durfte ein privates technisches Forum für wen treffen? Beteiligung liefert Sachkunde, Einwände und Warnungen; sie ersetzt weder die Ermächtigung der betroffenen Rechteinhaber noch macht sie AFRINIC zu einer öffentlichen Gewalt.
• Ein tragfähigeres Modell hätte Schweigen neutral behandeln, die Beteiligungsgrundlage offenlegen, Einwände und Gründe dokumentieren, Moderation und Kontrolle institutionell trennen sowie bei Eingriffen in bestehende Rechte oder den Netzbetrieb eine unmittelbare Benachrichtigung und eine belastbare vertragliche oder sonstige Ermächtigungsgrundlage verlangen müssen.

L3 — Die kleine Verfassung im Draft 1

Der Gegenstand des Draft 1 war ungewöhnlich folgenreich, obwohl er auf den ersten Blick wie eine interne Verfahrensreform wirkte. Die vier Autoren Komi Abel Elitcha, Arnaud A. A. AMELINA, Honest Ornella GANKPA und Alain P. AINA legten am 28. April 2017 die Version 1.0 vor. Die offizielle Seite führte sie als „Under Discussion“ und beschrieb das Vorhaben als Änderung von Artikel 3.0 des Consolidated Policy Manual. Damit war kein Ergebnis besiegelt. Belegt ist die Veröffentlichung eines Vorschlags zur Beratung. Nicht belegt sind Annahme, Umsetzung, praktische Anwendung oder ein späterer Konsens über genau diesen Text.

Diese Grenze ist besonders wichtig, weil die nachfolgenden Fassungen vom 9. November 2017, 28. April 2018 und 29. Oktober 2018 zeigen, dass die Vorschlagsfamilie weiterbearbeitet wurde. Keine spätere Änderung darf rückwirkend Draft 1 zugeschrieben werden.

Die Diagnose der Autoren war nicht aus der Luft gegriffen. Draft 1 erklärte, im bestehenden Verfahren seien die Leitung der Policy Development Working Group, die Bestimmung von Konsens, die Aufnahme von Vorschlägen und die Möglichkeit des Vorstands, in dringenden Fällen vom Prozess abzuweichen, nicht hinreichend bestimmt. Eine Verfahrensordnung, die nur allgemeine Gesten in Richtung Offenheit macht, lässt gerade an Konfliktpunkten zu viel Raum für nachträgliche Deutung. Wer darf entscheiden, ob ein Beitrag zur Sache gehört? Wann ist ein Einwand erledigt? Was ist eine redaktionelle Änderung und was ein neuer Inhalt?

Wann darf eine Diskussion geschlossen werden? Und wer kontrolliert die Person, die diese Fragen beantwortet? Draft 1 versuchte, diese Unschärfe durch benannte Rollen, Zeitfenster, Einwandkategorien und eine Folge klarer Phasen zu reduzieren.

Im Mittelpunkt standen ein Vorsitz und ein stellvertretender Vorsitz. Beide sollten die Arbeitsgruppe führen, doch die entscheidende operative Last lag beim Vorsitz. Er sollte die PDWG koordinieren, Vorschläge durch das Verfahren geleiten und den Konsens beurteilen. Der Stellvertreter sollte unterstützen und bei delegierten Aufgaben oder Abwesenheit einspringen. Schon diese Konstruktion enthielt eine vernünftige Idee: Statt zweier möglicherweise unklar abgegrenzter Ko-Vorsitze sollte eine Person sichtbar verantwortlich sein und eine zweite die Kontinuität sichern. Sichtbare Verantwortung kann Rechenschaft erleichtern.

Sie kann aber ebenso zu einer Machtkonzentration führen, wenn dieselbe Stelle Gesprächsleitung, Sachverhaltsklassifikation, Zeitsteuerung und abschließendes Urteil über den Erfolg des Gesprächs vereint.

Draft 1 beschrieb die Auswahl der Leitung in einer Weise, die Transparenz versprach und zugleich begriffliche Spannung erzeugte. Einerseits hieß es, die Gemeinschaft wähle Vorsitz und Stellvertretung für jeweils zwei Jahre, wobei die Wahlen in wechselnden Jahren stattfinden sollten. Andererseits sollte das NomCom die Personen durch ein Verfahren bestellen, das in einer Abstimmung per Handzeichen bei einem Public Policy Meeting gipfelte. Kandidierende mussten auf der Policy-Mailingliste aktiv sein und mindestens zwei AFRINIC Public Policy Meetings besucht haben.

Nur persönlich bei der Sitzung anwesende Kandidierende sollten auf dem Stimmzettel erscheinen. Diese Voraussetzungen sollten wohl Erfahrung und Einsatz sichern. Zugleich erhöhten sie die Zugangskosten: Fachleute, deren operative Arbeit oder finanzielle Lage wiederholte Reise und dauernde Listenpräsenz erschwerte, konnten trotz einschlägiger Betroffenheit schlechter in die Leitungsrolle gelangen.

Die zweijährigen, versetzt endenden Amtszeiten konnten institutionelles Gedächtnis bewahren. Nicht beide Leitungspersonen würden gleichzeitig ausgewechselt; ein Übergang ließe sich abfedern. Doch die Qualität dieses Modells hing von mehr ab als der Amtsdauer. Entscheidend war, ob die Stellvertretung tatsächlich eine eigenständige Kontrollfunktion besaß oder nur die Verlängerung des Vorsitzes war. Der Text wies dem Vorsitz so viele Kernentscheidungen zu, dass der Stellvertreter nicht automatisch ein Gegengewicht bildete. Die Benennung zweier Ämter schafft noch keine Gewaltenteilung.

Für eine echte institutionelle Sicherung hätte präzise feststehen müssen, welche Entscheidungen eine zweite Begründung, eine gemeinsame Feststellung oder eine unabhängige Prüfung erfordern.

Auch der Rückruf der Leitung war organisiert. Für einen Rückrufantrag waren neben der antragstellenden Person zehn Unterstützende vorgesehen. Der Vorstand spielte bei der Bestellung des Rückrufkomitees eine Rolle. Ein Schwellenwert schützt ein Amt vor taktischen Einzelangriffen und zwingt Unzufriedene, wenigstens ein Mindestmaß an Unterstützung zu zeigen. Aber auch hier stellte sich die Frage, welcher Kreis gezählt wurde, wie repräsentativ die Unterstützung sein konnte und welche institutionelle Nähe das prüfende Gremium zum Vorstand hatte. Ein numerischer Schwellenwert macht einen Mechanismus nicht von selbst unabhängig.

Er muss mit klaren Gründen, fairer Anhörung, offengelegten Interessenkonflikten und einer nachvollziehbaren Entscheidung verbunden werden.

Besonders prägend war die Befugnis des Vorsitzes, Eingaben zu klassifizieren. Beiträge konnten als „Old“, „Minor“, „Timing“ oder „Scope“ eingeordnet und daraufhin zurückgewiesen oder aufgeschoben werden. Hinter jeder Kategorie steckt eine legitime Moderationsaufgabe. Wiederholungen können lange Listen unlesbar machen. Kleine redaktionelle Punkte sollten ein Verfahren nicht endlos blockieren. Ein Einwand kann zu früh oder zu spät kommen, und ein Beitrag kann außerhalb des klar bezeichneten Gegenstands liegen.

Ohne solche Werkzeuge droht eine offene Debatte durch Wiederholung, persönliche Auseinandersetzung oder Themenwanderung unbrauchbar zu werden. Die Einordnung bestimmt jedoch zugleich, welcher Einwand sichtbar fortlebt und welcher aus dem entscheidenden Aktenbild verschwindet. Darum ist sie keine bloße Hausmeistertätigkeit.

Das Problem lag nicht darin, dass überhaupt moderiert werden sollte, sondern in der Verbindung von Moderation und Ergebnisfeststellung. Wer einen Einwand als alt oder geringfügig aussortiert, verändert die Grundlage, auf der später über Konsens entschieden wird. Wer einen Beitrag als außerhalb des Gegenstands behandelt, definiert zugleich den Gegenstand. Wer den Zeitpunkt als ungeeignet einstuft, entscheidet, ob eine Warnung noch in die entscheidende Phase gelangt. Wenn dieselbe Person danach erklärt, alle erheblichen Einwände seien erledigt oder ausreichend berücksichtigt, prüft sie ein von ihr selbst geordnetes Verfahrensbild.

Eine belastbare Ordnung hätte deshalb nicht nur Kategorien benannt, sondern für jede Einordnung eine kurze, öffentlich auffindbare Begründung und einen schnellen, von der Ergebnisentscheidung getrennten Überprüfungsweg verlangt.

Draft 1 gab dem Vorsitz außerdem Instrumente zur Verhaltenssteuerung. Nach einem vorgesehenen Warnverfahren konnte er die Berechtigung, auf der Liste zu posten, für höchstens 30 Tage aussetzen; gegen die Maßnahme sollte eine Berufung möglich sein. Ein Diskussionsraum muss sich gegen gezielte Störung, Beleidigung und Überflutung schützen können. Doch der Entzug des Zugangs trifft nicht nur das Verhalten, sondern möglicherweise auch die Fähigkeit, im entscheidenden Zeitraum einen technischen oder wirtschaftlichen Einwand vorzubringen.

Bei einer Adoption Phase von höchstens zwei Wochen, einer Review Phase von höchstens vier Wochen und einem Last Call von mindestens zwei Wochen kann eine dreißigtägige Aussetzung große Teile eines Vorgangs erfassen. Verhältnismäßigkeit erforderte daher präzise Tatbestände, eine dokumentierte Warnung, die kürzest mögliche Dauer und eine rechtzeitige Prüfung, bevor die betroffene Phase endet.

Bei physischen Sitzungen erhielt der Vorsitz ebenfalls Kontrolle über den Gesprächsboden. Das ist in einem großen Treffen organisatorisch unvermeidlich: Redezeit muss verteilt, Wiederholung begrenzt und der Ablauf geschützt werden. Institutionell heikel wird es, wenn die Entscheidung darüber, wer noch sprechen darf, mit der späteren Einschätzung zusammenfällt, wie stark Unterstützung und Einwände waren. Ein Handzeichen sollte nach Draft 1 die Unterstützung abschätzen können, aber ausdrücklich keine Abstimmung sein. Diese Unterscheidung war grundsätzlich richtig.

Ein Stimmungsbild kann Hinweise liefern, ohne eine Mehrheitsentscheidung vorzutäuschen. Doch ein Stimmungsbild ist nur so aussagekräftig wie der Raum, die Frage, die Auswahl der Anwesenden und die Behandlung jener, die nicht teilnehmen konnten.

Der Text rang sichtbar mit dem Begriff Konsens. Er unterschied geringfügige und wesentliche Einwände und beschrieb „rough consensus“ sinngemäß als Lage, in der Einwände gelöst oder gebührend berücksichtigt worden seien und die Vorteile die Nachteile überwögen. Die endgültige Feststellung sollte beim Vorsitz liegen. An anderer Stelle erklärte Draft 1 Konsens als erreicht, wenn alle einer Entscheidung zustimmten, die für alle Beteiligten akzeptabel sei. Diese Formulierungen weisen in unterschiedliche Richtungen. „Rough consensus“ erlaubt fortbestehenden Widerspruch, sofern er verstanden, geprüft und aus guten Gründen nicht durchgreifend ist.

Eine Aussage über Zustimmung aller klingt demgegenüber nach Einstimmigkeit im Kreis der Beteiligten. Ein Handzeichen, das keine Abstimmung sein sollte, löste diese Spannung nicht.

Die Unterscheidung zwischen geringfügigem und wesentlichem Einwand war dennoch wertvoll. Ein Verfahren, das jede Wortwahlfrage wie eine Gefahr für den Netzbetrieb behandelt, kann nicht arbeiten. Umgekehrt darf eine Leitung einen grundlegenden Einwand nicht dadurch neutralisieren, dass sie ihn als redaktionell etikettiert. Nötig wäre ein sachbezogener Prüfmaßstab gewesen: Berührt der Einwand die technische Funktionsfähigkeit, bestehende vertragliche Positionen, die operative Kontinuität, die Sicherheit von Routing-Erklärungen, Übertragbarkeit oder erhebliche Kosten? Ist er durch Belege gestützt?

Kann der Text so geändert werden, dass das Risiko entfällt? Und bleibt nach der Änderung derselbe Vorschlag bestehen? Solche Fragen machen die Bedeutung eines Einwands kontrollierbar, statt sie allein der Autorität des Vorsitzes zu überlassen.

Der vierphasige Weg war das organisatorische Rückgrat von Draft 1. In der Adoption Phase sollte der Vorsitz innerhalb von höchstens zwei Wochen Klarheit, Gegenstand und mögliche Doppelung prüfen. Das war ein Eingangstor, kein inhaltlicher Endentscheid. Darauf folgte eine Discussion Phase mit zunächst mindestens vier Wochen. Hier sollte die Arbeitsgruppe auf der Liste und in Treffen beraten, während der Vorsitz den Verlauf zusammenfasste und die weitere Bewegung steuerte. Die Mindestdauer erkannte an, dass verteilte Fachleute Zeit brauchen, um Text, betriebliche Folgen und Gegenargumente zu untersuchen.

Dauer allein gewährleistet aber keine Beteiligung. Eine vierwöchige Liste kann sehr aktiv und trotzdem einseitig sein, wenn betroffene Betreiber keine unmittelbare Benachrichtigung erhalten oder den Gegenstand nicht als relevant erkennen.

An die Discussion Phase schloss sich eine Review Phase von höchstens vier Wochen an. In ihr sollte die reifere Fassung geprüft und rough consensus festgestellt werden. Gerade an diesem Übergang wurde die Mehrfachrolle des Vorsitzes sichtbar. Er hatte bereits über Zulassung und Einordnung von Beiträgen, den Fortgang der Debatte und die Zusammenfassung entschieden. Nun sollte er bewerten, ob die verbliebenen Einwände ausreichend behandelt waren. Eine maximale Review-Dauer kann taktische Verschleppung verhindern.

Sie kann aber auch zur künstlichen Knappheit werden, wenn spät erkannte Auswirkungen auf bestehende Netze eine gründlichere Untersuchung erfordern. Ein gutes Verfahren braucht deshalb nicht nur eine Uhr, sondern sachliche Kriterien dafür, wann die Uhr verlängert, angehalten oder mit einer grundlegenden Überarbeitung neu gestartet werden muss.

Die Concluding Phase enthielt einen Last Call von mindestens zwei Wochen. Ein Last Call erfüllt eine wichtige Warnfunktion: Er signalisiert, dass die Debatte an einem entscheidenden Punkt steht, und gibt Teilnehmenden eine letzte Gelegenheit, neue Probleme oder eine fehlerhafte Zusammenfassung zu benennen. Draft 1 machte daraus jedoch mehr. Wenn in diesem Stadium keine Rückmeldung aus der Gemeinschaft kam, sollte dies ausdrücklich als Konsens gelten. Damit wurde das Fehlen neuer Nachrichten positiv gedeutet. Das war nicht nur eine technische Konvention über das Ende einer Diskussion, sondern eine Aussage über den Entscheidungszustand.

Genau hier verwechselte der Entwurf zwei unterschiedliche Tatsachen: Niemand schrieb noch etwas; und die Betroffenen stimmten zu.

Schweigen kann viele Gründe haben. Ein Betreiber kann den Aufruf nicht gesehen haben, die Bedeutung für seine Systeme noch nicht erkannt haben, an einer Störung arbeiten, nicht in der Verfahrenssprache sicher sein oder die Kosten dauernder Listenbeobachtung nicht tragen können. Eine Person kann bereits früher widersprochen und keine Veranlassung gesehen haben, denselben Einwand zu wiederholen. Sie kann davon ausgehen, dass eine angekündigte Textänderung noch geprüft wird. Keine dieser Möglichkeiten beweist Ablehnung; aber ebenso wenig beweist ihr Schweigen Zustimmung. Ein Last Call darf feststellen, dass keine neuen Kommentare eingingen.

Er darf nicht aus Abwesenheit eine Ermächtigung herstellen. Umso weniger kann er die Zustimmung nicht beteiligter Ressourceninhaber oder Betreiber ersetzen.

Nach der Feststellung von rough consensus sollte der Vorstand den Prozess ratifizieren. Seine Rolle war als Prüfung des Verfahrens angelegt: Wurde der vorgeschriebene Weg eingehalten? Bei einer Zurückweisung sollte der Vorstand Gründe veröffentlichen. Bei einer Ratifikation konnte die Umsetzung durch AFRINIC-Mitarbeitende beginnen. Die Pflicht, eine Ablehnung zu begründen, war eine echte Sicherung. Sie erschwerte es dem Vorstand, eine fachlich unbequeme Vorlage ohne sichtbare Erklärung zu stoppen. Auch die Konzentration auf den Prozess konnte verhindern, dass das Unternehmen nachträglich die Sachdebatte ersetzte.

Trotzdem blieb der Vorstand Teil derselben privaten institutionellen Kette. Seine Ratifikation war keine öffentliche Gesetzgebung und keine unabhängige Bestätigung eines regionalen Mandats.

Die sinnvolle Rolle des Vorstands lag enger: Er konnte prüfen, ob das interne Verfahren eingehalten war, ob der Vorschlag mit den Pflichten der Gesellschaft vereinbar und technisch umsetzbar erschien und ob die Mitarbeitenden genügend Zeit für eine belastbare Folgenabschätzung hatten. Er konnte nicht durch Ratifikation eine Zuständigkeit erzeugen, die AFRINIC als private Registerstelle nicht besaß. Eine sauber durchlaufene Verfahrenskette macht eine Entscheidung nachvollziehbarer; sie erweitert aber nicht automatisch ihren legitimen Gegenstand.

Wenn eine Regel über die schmale Aufgabe eindeutiger Nummernvergabe, korrekter Registereinträge, Interoperabilität, belastbarer Sicherheitsangaben oder dokumentierter Transfers hinausginge, müsste die Ermächtigungsfrage unabhängig von der Verfahrenssauberkeit beantwortet werden.

Der Berufungsweg sollte eine weitere Sicherung bilden. Für eine formelle Berufung waren neben der antragstellenden Seite drei Teilnehmende an der Diskussion als Unterstützende erforderlich. Die Frist betrug zwei Wochen ab öffentlicher Kenntnis der Entscheidung. Ein vom Vorstand bestelltes Appeal Committee sollte prüfen, ob der PDP eingehalten worden war, und konnte anordnen, eine Entscheidung des Vorsitzes aufzuheben. Das war besser als eine Ordnung ohne überprüfbaren Rechtsbehelf.

Ein Mindestmaß an Unterstützung kann aussichtslose oder rein persönliche Beschwerden filtern, und die Möglichkeit der Aufhebung verleiht der Kontrolle praktische Bedeutung. Doch jeder dieser Vorteile stand unter Bedingungen, die der Entwurf nicht vollständig absicherte.

Schon der Beginn der Frist mit „public knowledge“ war unklar. AFRINICs rechtliche Stellungnahme vom 19. Mai 2017 wies genau darauf hin. War öffentliche Kenntnis mit einer Nachricht auf der Liste, einer Veröffentlichung auf der Website, einer Erklärung im Treffen oder der tatsächlichen Kenntnis der betroffenen Person gegeben? Bei einer nur zweiwöchigen Frist kann diese Unklarheit den Zugang zur Prüfung entscheiden. Auch die drei Unterstützenden mussten zuvor an der Diskussion teilgenommen haben.

Das belohnte fortlaufende Verfahrenspräsenz, konnte aber eine Person benachteiligen, die erst durch die Schlussentscheidung eine konkrete Betroffenheit erkannte. Eine faire Frist braucht einen objektiven, dokumentierten Beginn und eine Benachrichtigung, die die Entscheidung, ihre Gründe, den zulässigen Berufungsgrund und das Ende der Frist klar nennt.

Hinzu kam die institutionelle Herkunft des Berufungsgremiums. Weil der Vorstand es bestellen sollte, war es nicht schon kraft Bezeichnung unabhängig. Ein privates Unternehmen darf interne Prüfgremien einsetzen, und solche Gremien können ernsthafte Kontrolle leisten. Sichtbare Unabhängigkeit erfordert jedoch Regeln zur Auswahl, Amtsdauer, Abberufung, Interessenkollision und Finanzierung sowie die Veröffentlichung begründeter Entscheidungen. Die begrenzte Abhilfe – Anordnung der Aufhebung einer Vorsitzentscheidung bei Verstoß gegen den PDP – machte das Gremium zu einer Prozesskontrolle, nicht zu einem Gericht.

Es konnte die Einhaltung der privaten Verfahrensordnung prüfen; daraus entstand keine öffentliche Rechtsprechungsgewalt.

Draft 1 regelte außerdem Abweichungen für dringende Fälle. Der Vorsitz sollte einen beschleunigten Weg nutzen können, solange Discussion, Review und Concluding zusammen mindestens vier Wochen dauerten. Daneben beschrieb der Entwurf einen Weg für eine dringende Vorstandspolitik, bei dem die Arbeitsgruppe mindestens zwei Wochen prüfen sollte, ihre Kommentare aber nicht bindend waren. Damit erkannte der Text ein reales Spannungsfeld: Technische Gefahren warten nicht immer auf den Normalzyklus. Eine akute Sicherheits- oder Koordinationslage kann schnelle, vorläufige Maßnahmen verlangen.

Doch gerade die Ausnahme bestimmt, ob die normale Ordnung verlässlich ist. Eine weit formulierte Dringlichkeit kann jedes Zeitfenster und jede Beteiligungsgarantie zur Empfehlung herabsetzen.

Die beiden Abweichungswege lagen wiederum bei Stellen, die schon andere Kernbefugnisse besaßen. Der Vorsitz konnte den normalen Phasenrhythmus verdichten; der Vorstand konnte einen eigenen dringenden Weg verfolgen, bei dem die Arbeitsgruppenkommentare nicht bindend waren. Nötig wären eng bezeichnete Voraussetzungen gewesen: eine konkrete und unmittelbar bevorstehende technische Gefahr, eine öffentliche Begründung, die Beschränkung auf das zur Abwehr Erforderliche, ein festes Ablaufdatum und eine nachträgliche Prüfung im regulären Verfahren. Ohne solche Grenzen drohte aus dem Notfall ein alternativer politischer Kanal zu werden.

Dringlichkeit rechtfertigt vorläufige technische Stabilisierung, nicht eine dauerhafte Ausweitung privater Macht.

Die zeitgenössische Bewertung von AFRINIC-Mitarbeitenden und Rechtsberatung erfasste mehrere dieser Reibungen. Am 19. Mai 2017 verlangte sie unter anderem eine öffentlich nachvollziehbare Definition von rough consensus, klarere Phasen und bessere redaktionelle Präzision, einen Umsetzungszeitplan sowie ausreichend Zeit für die Folgenabschätzung durch Mitarbeitende. Die rechtlichen Hinweise stellten zudem die vorgesehene Begrenzung dringender Vorstandshandlungen infrage und bezeichneten den an „public knowledge“ geknüpften Beginn der Berufungsfrist als unklar. Diese Stellungnahmen waren institutionelle Eigenbewertungen AFRINICs.

Sie sind wertvolle zeitgenössische Belege dafür, welche Unklarheiten innerhalb der Organisation erkannt wurden, aber keine unabhängige Entscheidung über Rechtmäßigkeit oder Legitimität.

Das Gesamtbild von Draft 1 war deshalb weder bloß autoritär noch bereits ausreichend kontrolliert. Der Entwurf öffnete die Teilnahme ohne formale Qualifikation, ordnete öffentliche Diskussion an, benannte Einwandarten, setzte Fristen, sah Folgenabschätzung, begründete Zurückweisung durch den Vorstand und eine Berufung vor. Gleichzeitig liefen Aufnahme, Klassifikation, Gesprächssteuerung, Phasenwechsel, Konsensfeststellung und ein Dringlichkeitsweg beim Vorsitz zusammen. Der Vorstand ratifizierte, bestellte das Berufungsgremium, wirkte an Rückrufarrangements mit und behielt einen eigenen Ausnahmeweg.

Last-Call-Schweigen wurde zum Konsens erklärt. Diese Architektur war eine ernsthafte Verfassungsarbeit für eine private Koordinationsstelle – aber gerade deshalb musste sie an strengeren Maßstäben von Zuständigkeit, Begründung und institutioneller Trennung gemessen werden.