Zusammenfassung

  • Am 5. Dezember 2019 stand die Arbeitsgruppe bei AFRINIC-31 vor einem eigentümlichen Beweisproblem. Die Autoren von AFPUB-2019-GEN-005-DRAFT01 erklärten, frühere Folgenabschätzungen seien teils nach mehr als sechs Monaten noch nicht erschienen. Ihr Gegenmittel war ein Bericht für jeden Entwurf: grundsätzlich innerhalb von vier Wochen, bei einer überarbeiteten Fassung innerhalb von zwei Wochen und bei begründeter Verzögerung wenigstens als Entwurf vor der öffentlichen Sitzung. Im Raum standen zugleich Einwände, starre Takte seien bei vielen späten Einreichungen praktisch kaum zu halten, für kleine Änderungen überzogen und eine Form von Mikromanagement. Die Co-Vorsitzenden sahen deshalb keinen Konsens.
  • Der Vorschlag hätte den Zugang zur institutionellen Einschätzung von einer gewährten Hilfe in eine verlässliche Verfahrensposition verwandelt. Das war wichtig, weil ein sinnvoller Konsens Kenntnisse über Umsetzbarkeit, Kosten, Rechtsrisiken, Dienste und laufende Netze voraussetzt. Aber ein von AFRINIC verfasster Bericht wäre weiterhin nur die Sicht einer privaten, in Mauritius inkorporierten technischen Buchführungs- und Koordinierungsstelle gewesen. Ohne offengelegte Annahmen, Antwortrecht, Gegenbelege und eine klare Folge für Verspätung drohte die gewünschte Aufklärung selbst zum Mittel der Rahmensetzung zu werden. Die angemessene Folge eines fehlenden Mindestbestands an Belegen wäre Aufschub, nicht ein Vetorecht des Personals.

Der Vierwochentakt im Saal von Luanda

Die Spannung von AFRINIC-31 lässt sich an zwei Zeitangaben festmachen: mehr als sechs Monate und vier Wochen. Mehr als sechs Monate, so behaupteten die Autoren Jordi Palet Martinez und Sylvain Aboka Baya in ihrer Problembeschreibung, hätten frühere Folgenabschätzungen bisweilen auf sich warten lassen; darunter seien auch überarbeitete Vorschläge gewesen, obwohl auf der RPD-Liste Zusagen des Personals gestanden hätten. Vier Wochen sollte dagegen künftig die normale Höchstfrist für den Bericht zu einem neuen Entwurf sein. Für die Aktualisierung bei einer neuen Fassung waren zwei Wochen vorgesehen.

Damit wurde am 5. Dezember 2019 in Luanda über eine Regel beraten, deren Gegenstand zugleich die Voraussetzung vernünftiger Beratung war. Wer einen Richtlinienvorschlag beurteilen soll, muss wissen, ob er technisch umsetzbar ist, welche Dienste von ihm abhängen, welche Arbeitsschritte er auslöst, was er finanziell für die Institution bedeutet und welche rechtlichen Fragen offenbleiben. Fehlen diese Informationen bis kurz vor einer Konsensfeststellung, beurteilen die Teilnehmer nicht dasselbe Vorhaben.

Einige sehen nur den Wortlaut, andere kennen betriebliche Abhängigkeiten, und das Personal verfügt über Wissen, das externe Autoren nicht ohne Weiteres besitzen können.

Die Befürworter eines Berichts vor der Sitzung argumentierten dementsprechend praktisch. Eine früh verfügbare Einschätzung könne Teilnehmern erlauben, Auswirkungen zu verstehen, bevor sie im Raum Stellung beziehen. Sie könne Autoren außerdem helfen, Schwächen früher zu korrigieren, statt erst nach einer öffentlichen Debatte auf Probleme zu reagieren. Der Bericht sollte die Beratung nicht ersetzen. Er sollte den gemeinsamen Gegenstand der Beratung vervollständigen.

Die Gegenposition war ebenfalls konkret. Wenn viele Vorschläge kurz vor einer Sitzung eintreffen, kann ein allgemeiner Vierwochentakt die verfügbare Arbeitskraft übersteigen. Nicht jeder Text erfordert dieselbe Tiefe. Eine kleine redaktionelle oder technische Korrektur kann mit einer knappen Erklärung ausreichend behandelt sein, während eine Änderung mit Folgen für Dienste, bestehende Inhaber oder rechtliche Positionen eine wesentlich breitere Untersuchung verlangt. In den Sitzungsunterlagen wurden deshalb Bedenken hinsichtlich Machbarkeit, Notwendigkeit und Mikromanagement von Personal und Vorsitzenden festgehalten.

Diese Einwände wurden nicht ausgeräumt. Die Co-Vorsitzenden stellten keinen Konsens fest und verwiesen Draft 1 zurück an die Liste. Das ist weder ein Beweis, dass die Forderung nach Belegen falsch war, noch ein Mandat einer ganzen Region für den Status quo. Die Sitzungsaufzeichnung nennt keine Grundgesamtheit betroffener Betreiber und belegt keine repräsentative Zustimmung Afrikas. Sie dokumentiert eine interne Verfahrensentscheidung in einem privaten technischen Prozess: Die vorgetragenen Zweifel an Notwendigkeit und Praktikabilität bestanden fort.

Was Draft 1 genau verändern wollte

Der Ausgangspunkt lag in CPM 3.4.1. Nach der im Vorschlag wiedergegebenen Fassung konnten die Vorsitzenden der Arbeitsgruppe AFRINIC um eine technische, finanzielle, rechtliche oder sonstige Folgenanalyse bitten. Das entscheidende Wort war nicht „Analyse“, sondern „konnten“. Ob die institutionelle Sicht überhaupt angefordert wurde, hing von einer Auswahlentscheidung ab. Autoren und Teilnehmer hatten damit keinen verlässlichen Anspruch darauf, vor jeder Beratung denselben Mindestbestand an Informationen zu erhalten.

Draft 1 wollte aus diesem möglichen Ersuchen einen obligatorischen Bericht für jeden Richtlinienentwurf machen. Das ist eine kleine sprachliche Verschiebung mit großer verfahrensbezogener Wirkung. Eine Bitte kann gewährt, verschoben oder unterlassen werden, ohne dass für Außenstehende zwingend eine Lücke sichtbar wird. Eine allgemeine Berichtspflicht erzeugt dagegen einen erwartbaren Datensatz. Jeder Vorschlag trägt dann entweder eine Analyse, einen begründeten Zwischenstand oder eine erkennbare Leerstelle. Die Auswahl, welcher Autor Zugang zur institutionellen Expertise erhält, wird dem Ermessen entzogen.

Auch der vorgesehene Inhalt war breiter als eine technische Plausibilitätskontrolle. Der Bericht sollte AFRINICs Auslegung des Textes und mögliche Verbesserungen behandeln. Er sollte auf Folgen für andere Richtlinien, das Register, den Betrieb und die angebotenen Dienste eingehen. Auswirkungen auf Mitgliedschaft und Gemeinschaft sollten ebenso sichtbar werden wie technische Einzelheiten und die geschätzte Zeit für eine Umsetzung. Hinzu kamen finanzielle Auswirkungen auf AFRINIC und rechtliche Fragen. Die Idee bestand mithin darin, mehrere Wirkungsketten vor der Entscheidung zusammenzuführen.

Für einen neuen Vorschlag galt eine Höchstfrist von vier Wochen nach Veröffentlichung. Bei einer neuen Version eines bereits bestehenden Vorschlags sollte die notwendige Aktualisierung binnen zwei Wochen folgen. Für eine große Überarbeitung oder einen ungewöhnlich komplexen Entwurf ließ Draft 1 mehr Zeit zu, aber nicht stillschweigend. AFRINIC sollte eine klare Begründung veröffentlichen und spätestens fünf Wochen nach Veröffentlichung des Vorschlags wenigstens einen Berichtsentwurf bereitstellen.

Der Kalender einer öffentlichen Sitzung erhielt eine eigene Sicherung. Würde der Fünfwochenpunkt in eine solche Sitzung hineinreichen, sollte der Entwurf des Berichts spätestens zehn Tage vor der Sitzung vorliegen. Ausgenommen war eine neue Vorschlagsfassung, die innerhalb der letzten zwei Wochen vor einer Sitzung eingereicht wurde. Diese Ausnahme erkannte an, dass Autoren nicht durch eine sehr späte Fassung einen unerfüllbaren Sofortauftrag erzeugen können sollten.

Schließlich genügte es nicht, den Bericht irgendwo intern abzulegen. Der endgültige Bericht oder sein Entwurf sollte dem jeweiligen Vorschlag angefügt und innerhalb der Frist auf der RPD-Liste angekündigt werden. Anlage und Ankündigung schufen zwei wichtige Eigenschaften: Auffindbarkeit und einen gemeinsamen Zeitpunkt der Kenntnisnahme. Ein Dokument, das nur wenige Eingeweihte kennen, verbessert die gemeinsame Beweislage kaum.

Von der Gefälligkeit zur Verfahrensposition

Die stärkste Lesart von Draft 1 ist nicht, dass Autoren einen Anspruch auf Zustimmung bekommen sollten. Sie sollten auch keinen Anspruch auf eine für sie günstige Analyse erhalten. Der Fortschritt lag schmaler und präziser: Zugang zu AFRINICs einschlägigem Wissen sollte nicht mehr von einer gelegentlichen Bitte abhängen. Zu jedem Entwurf sollte rechtzeitig eine institutionelle Sicht verfügbar sein, damit Autoren und betroffene Teilnehmer ihre eigenen Entscheidungen auf einer sichtbareren Grundlage treffen konnten.

Das ist eine Verfahrensposition, keine öffentliche Rechtsposition. AFRINIC ist eine private, in Mauritius inkorporierte technische Stelle. Ihre legitimen Aufgaben betreffen die genaue und prüfbare Buchführung über Nummernressourcen, die Authentifizierung von Änderungen, die Verhinderung doppelter Ansprüche und von Registerbetrug, die Pflege von Kontakt- und Sicherheitsangaben sowie die Koordination von Übertragungen und Kontinuität. Die Bedeutung dieser Aufgaben für das Internet macht sie operativ wichtig.

Sie verwandelt die Institution jedoch nicht in einen Staat oder in eine Stelle mit gesetzgeberischer, aufsichtsrechtlicher, polizeilicher, anklagender, strafender, enteignender oder öffentlich-rechtlich entscheidender Gewalt.

Entsprechend konnte Draft 1 allenfalls eine Regel für AFRINICs eigenen privaten Prozess vorschlagen. Der Bericht hätte innerhalb dieses Prozesses eine Erwartung und, bei gutem Design, eine faire Voraussetzung für eine Konsensfeststellung geschaffen. Er hätte aber keine allgemeine hoheitliche Pflicht, keinen Anspruch gegen abwesende Betreiber und keine Erlaubnis erzeugt, über Verträge, Eigentumspositionen oder laufende Netze hinwegzuentscheiden.

Gerade diese Begrenzung macht den Vorschlag interessant. Man muss einer privaten Koordinierungsstelle keine politische Souveränität zuschreiben, um von ihr nachvollziehbare Gründe und rechtzeitige Belege zu verlangen. Im Gegenteil: Weil ihre Legitimität funktional und schmal ist, muss sie besonders sorgfältig zeigen, wie ein Verfahrensvorschlag ihre Buchführungs-, Eindeutigkeits- und Kontinuitätsaufgaben berührt. Eine Analyse ist dann keine Machtdemonstration, sondern Rechenschaft über die eigenen Annahmen.