Resumen

  • El asesoramiento del GAC no es una orden jurídica. La Junta Directiva conserva la autoridad decisoria y los Estatutos prevén expresamente una salida cuando no se puede encontrar una solución mutuamente aceptable. No obstante, el asesoramiento consensuado obliga a que al menos el 60 % de la Junta lo rechace, así como a presentar motivos por escrito y a mantener consultas de buena fe.
  • El coste real del rechazo es acumulativo: un umbral de votación más elevado, retrasos, explicaciones reiteradas, negociaciones, fricciones diplomáticas, exposición a revisiones de rendición de cuentas y el riesgo de que los gobiernos persigan la misma política mediante legislación nacional o regional. Esa carga puede influir en una decisión antes de que se celebre una votación formal de rechazo.
  • La decisión sobre.XXX en 2011 demuestra que el rechazo es posible; la disputa de.AMAZON demuestra que la deferencia sin un análisis independiente de los méritos también puede resultar costosa; y el asesoramiento sobre subastas de 2023-2025 muestra cómo la consulta puede sustituir la medida solicitada por una alternativa negociada, mientras que la Junta rechaza formalmente el asesoramiento tal como se presentó inicialmente.

Un veto puede existir como presión sin existir como ley

La respuesta más sencilla a la pregunta del título es no. Los gobiernos no poseen un poder de veto sobre las decisiones de la Junta Directiva de ICANN por el mero hecho de actuar a través del Comité Asesor Gubernamental. LosEstatutos actuales de ICANNno exigen el consentimiento de los gobiernos para cada política, contrato, presupuesto o delegación. Los propiosPrincipios Operativos del GACestablecen que el comité no tiene autoridad jurídica para actuar en nombre de ICANN. Su enlace con la Junta no vota. El asesoramiento sigue siendo asesoramiento.

Esa respuesta es jurídicamente correcta pero institucionalmente incompleta. A veces se utiliza «veto» como un sustantivo estricto: un poder cuyo ejercicio impide un acto. También se usa de manera más amplia para describir una posición cuya oposición resulta tan costosa que quien decide rara vez elige el conflicto directo. El segundo significado es el que importa aquí. ICANN ha construido una secuencia alrededor del asesoramiento gubernamental que eleva el precio del rechazo sin transferir la decisión corporativa final a los gobiernos.

La secuencia consta de cuatro elementos. La Junta debe tener debidamente en cuenta el asesoramiento del GAC durante la formulación y adopción de políticas. Si propone una acción incompatible, debe notificarlo al GAC y explicar los motivos. Si el asesoramiento ha sido aprobado por consenso pleno del GAC, la Junta necesita al menos un 60 % de apoyo para rechazarlo. A continuación, la Junta y el GAC deben tratar de buena fe, con prontitud y de manera eficiente, de encontrar una solución mutuamente aceptable. Si fracasan, la Junta puede proceder, pero su decisión final debe volver a explicar por qué no se siguió el asesoramiento.

Cada elemento es más débil que un veto. Juntos crean una vía de escalada que ningún otro comité asesor disfruta de la misma manera. Una mayoría de la Junta puede estar dispuesta a discrepar pero ser incapaz de reunir el 60 %. Los directores pueden desagradarles el retraso y la colisión diplomática. El personal puede rediseñar una opción para evitar desencadenar la incompatibilidad. Una organización de apoyo puede modificar una recomendación tras saber que los gobiernos se opondrán a ella. Ninguna de esas adaptaciones aparece en un registro como un veto ejercido, sin embargo, cada una puede reflejar la sombra de la regla.

La distinción es esencial porque ambas exageraciones dañan la legitimidad. Calificar al GAC de impotente ignora el peso jurídico especial que se atribuye a su asesoramiento consensuado. Calificarlo de cámara soberana confunde influencia con autoridad y oculta la responsabilidad fiduciaria de la Junta. Un relato defendible debe identificar quién puede decidir, qué cuesta el rechazo y si el público puede ver la negociación que se produce entre el asesoramiento y la acción final.

Los Estatutos crean deferencia, no obediencia

El Artículo 12 otorga al GAC un amplio mandato en materia de políticas públicas. Gobiernos, economías diferenciadas, organizaciones gubernamentales multinacionales y organizaciones de tratados participan en un foro que se ocupa de la intersección entre la labor de ICANN, la legislación, los acuerdos internacionales y los objetivos de políticas públicas. El GAC puede plantear cuestiones directamente a la Junta, comentar, asesorar con antelación y recomendar acciones o el desarrollo de políticas.

Las palabras clave son «debidamente tenido en cuenta». Exigen una consideración seria, pero no definen un resultado predeterminado. La consideración debida es un deber de atención y de razón. Debe ser visible en el material examinado, las preguntas formuladas, los compromisos contrapuestos identificados y la justificación emitida. No es un deber de aceptar todas las medidas propuestas.

El texto lo confirma al describir lo que ocurre después del desacuerdo. La Junta debe informar al GAC y exponer los motivos. El asesoramiento consensuado puede ser rechazado por un voto del 60 %. Las partes tratan entonces de encontrar una solución mutuamente aceptable. Si no se encuentra, la Junta emite una explicación final. Una disposición que especifica el camino legal tras una negociación fallida no puede, al mismo tiempo, hacer indispensable el consentimiento del GAC.

La última frase también preserva los derechos y obligaciones de los miembros del GAC en cuestiones de políticas públicas dentro de sus competencias. Esa reserva es importante. Un gobierno que pierde dentro de ICANN no renuncia a sus poderes legislativos, reglamentarios, diplomáticos o de litigio. Puede actuar con arreglo a la legislación nacional, coordinarse con otros Estados, participar en la elaboración de normas regionales o impugnar conductas a través de otras vías disponibles. La Junta se enfrenta, por tanto, a actores cuya influencia no termina en el perímetro de la corporación.

Esta es una de las razones por las que el vocabulario corporativo ordinario subestima el encuentro. La Junta no está negociando con un grupo de accionistas, y el GAC no es un ministerio con autoridad jerárquica sobre ICANN. Una entidad sin ánimo de lucro de California está decidiendo si apartarse de un asesoramiento respaldado en un foro gubernamental. Su permiso legal para apartarse puede ser claro, mientras que las consecuencias políticas siguen siendo inciertas.

La Junta tampoco puede utilizar el asesoramiento gubernamental como una exención de sus propios deberes. Debe mantenerse dentro de la Misión, los Artículos y los Estatutos de ICANN. Debe evaluar los hechos pertinentes y explicar los efectos materiales en el interés público, la seguridad, la estabilidad, las finanzas y otros aspectos cuando sea necesario. Los directores actúan como individuos y ejercen su propio juicio. «Los gobiernos nos pidieron que lo hiciéramos» no sustituye suficientemente una decisión razonada de la Junta.

Esa independencia protege el acuerdo de múltiples partes interesadas. Impide que el consenso entre gobiernos desplace automáticamente la labor política de registros, registradores, organismos técnicos, sociedad civil, empresas y usuarios individuales. Pero la independencia debe ejercerse, no simplemente proclamarse. Si la Junta acepta sistemáticamente el asesoramiento sin poner a prueba su razonamiento, la ausencia formal de veto pierde significado.

El consenso es a la vez fuente de peso y freno

No todas las declaraciones del GAC reciben el tratamiento más firme. Los Estatutos definen el Asesoramiento Consensuado del GAC como el asesoramiento aprobado por consenso pleno, entendido como acuerdo general en ausencia de cualquier objeción formal. El GAC debe indicar si el asesoramiento remitido a la Junta goza de ese estatus. El Principio 47 de los Principios Operativos del GAC utiliza la misma concepción y establece que, cuando no es posible alcanzar el consenso, la Presidencia transmite a la Junta toda la variedad de opiniones.

Este umbral cumple dos funciones opuestas. En primer lugar, otorga al asesoramiento consensuado una legitimidad excepcional. Una posición que sobrevive a la deliberación entre numerosos gobiernos y participantes intergubernamentales merece atención como prueba de una preocupación convergente de política pública. El umbral de rechazo del 60 % de la Junta y la consulta obligatoria convierten esa convergencia en peso institucional.

En segundo lugar, el umbral limita el poder gubernamental. Una amplia coalición no puede desencadenar automáticamente la obligación más firme de la Junta si otro miembro del GAC formula una objeción formal. El estatus especial depende de la ausencia de dicha objeción, no de una mayoría simple, la ponderación de la población, la contribución financiera o el rango geopolítico. Por tanto, la oposición formal de un solo gobierno puede impedir que el GAC hable con la voz jurídicamente privilegiada del consenso.

El acuerdo de rendición de cuentas de 2016 hizo deliberado este vínculo. LaRecomendación 11 del informe final del CCWG sobre Rendición de Cuentasabordó una prueba de estrés en la que el GAC podría pasar del consenso a la votación por mayoría mientras la Junta seguía obligada a negociar una solución mutuamente aceptable. El acuerdo restringió el tratamiento reforzado al asesoramiento consensuado, elevó el umbral de rechazo de la Junta al 60 % y combinó esos cambios con una exclusión del GAC en determinadas impugnaciones de la Comunidad Empoderada.

Los diseñadores estaban equilibrando dos riesgos de captura. Uno era la influencia gubernamental excesiva sobre un organismo privado de múltiples partes interesadas. El otro era que un solo gobierno utilizara una objeción formal para bloquear un asesoramiento de política pública ampliamente respaldado. El texto final no eliminó ninguno de los dos riesgos. Los hizo visibles y los distribuyó entre dos instituciones: el GAC controla si puede alcanzar el consenso, y la Junta controla si puede reunir los votos y los motivos para apartarse.

No hay que idealizar el consenso como unanimidad de los pueblos. Los representantes del GAC hablan a través de instituciones gubernamentales e intergubernamentales. Sus posiciones pueden ser fruto de amplias consultas o estar formadas de manera limitada; el registro del GAC por sí solo no puede determinar cuál es el caso. La ausencia de una objeción formal no demuestra un entusiasmo igual. Las disparidades de recursos afectan a quién puede asistir, estudiar material técnico y sostener negociaciones. Algunos gobiernos pueden permanecer en silencio por razones ajenas al acuerdo.

Tampoco debe elogiarse automáticamente una objeción formal como salvaguarda. Puede proteger intereses minoritarios, impedir un cierre prematuro y poner de manifiesto conflictos. También puede convertirse en palanca para que un Estado diluya o bloquee el asesoramiento. La pregunta correcta no es si el consenso es bueno en abstracto. Es si el registro identifica el asesoramiento, los fundamentos, las objeciones, las reservas y los intereses afectados con suficiente claridad para que otros puedan juzgar la coalición que lo respalda.

Un comunicado no es un bloque único de voluntad gubernamental

Los comunicados del GAC son una prueba fundamental, pero es fácil malinterpretarlos. Un comunicado puede contener asesoramiento formal, seguimiento de asesoramientos anteriores, cuestiones de importancia, actualizaciones fácticas y relatos de debates. No todas estas categorías imponen las mismas obligaciones a la Junta. Tratar cada párrafo como asesoramiento consensuado infla la autoridad gubernamental; tratar todo el documento como un comentario la infravalora.

El Registro de Asesoramiento del GAC y los cuadros de mando de la Junta se crearon en parte para resolver este problema de clasificación. Elinforme actual sobre el estado del asesoramiento del GACidentifica los puntos de asesoramiento, las fechas, los temas, la actuación de la Junta y el estado posterior a lo largo de muchos años. Un lector puede seguir un punto a través de aclaraciones, aplazamientos, aceptación, implementación, consulta o cierre.

Ese registro es valioso porque el asesoramiento suele llegar a un nivel de abstracción superior al que requiere la implementación. «Proteger los identificadores de organizaciones intergubernamentales», «evitar las subastas» o «mejorar el acceso a los datos de registro» pueden expresar un objetivo claro de política pública dejando abiertas muchas opciones operativas. La Junta debe determinar qué exige el asesoramiento, si los medios propuestos son viables y cómo interactúa el objetivo con las políticas consensuadas existentes, los contratos, la legislación y los compromisos previos.

Por tanto, las preguntas aclaratorias no son necesariamente una evasiva. Pueden revelar si el GAC está solicitando un resultado, un método, una pausa o un estudio. Pueden mostrar si un aparente conflicto puede eliminarse mediante una medida más limitada. Pero las reiteradas peticiones de aclaración también pueden posponer una decisión políticamente difícil. Una etiqueta de estado como «pendiente» o «en curso» dice poco a menos que el registro muestre qué sigue sin resolverse y quién es responsable de la siguiente acción.

Los cuadros de mando de la Junta crean otra ambigüedad. Un punto puede ser «aceptado» en principio mientras la implementación esté condicionada a la viabilidad, al trabajo político o a ulteriores debates. El asesoramiento puede «cerrarse» porque la Junta respondió, no porque se alcanzara el resultado solicitado. El público necesita una distinción entre consideración, acuerdo, ejecución y efecto observado.

Por esta razón, la prueba más sólida es una cadena vinculada: lenguaje del comunicado, designación del consenso, interpretación de la Junta, intercambio de aclaraciones, resolución, votación, motivos, registro de la consulta, acción final e implementación posterior. Un eslogan sobre la influencia gubernamental no puede sustituir esa cadena. Tampoco puede hacerlo una gran hoja de cálculo cuyos estados no se explican.

El coste del rechazo comienza antes de la votación

El primer coste es el coste de la agenda. Una vez que los directores creen que una acción propuesta puede ser incompatible con el asesoramiento consensuado, el asunto requiere una decisión específica sobre la consulta. Deben prepararse notificaciones, materiales informativos, llamadas y correspondencia. Otras decisiones dependientes pueden quedar en espera. La atención del personal y de los voluntarios pasa del diseño de políticas a la gestión del conflicto.

El segundo coste es el coste de la coalición. Una mayoría simple no basta para rechazar el asesoramiento consensuado. Al menos el 60 % de la Junta debe respaldar el rechazo. Directores que coinciden en el resultado final pueden discrepar sobre los fundamentos, el calendario o el tratamiento diplomático. Las recusaciones, ausencias y vacantes pueden complicar la planificación de la votación. La necesidad de una supermayoría hace que cada director indeciso sea más determinante.

El tercer coste es la obligación de motivar. La Junta debe exponer por qué ha decidido no seguir el asesoramiento y, si la consulta fracasa, volver a explicarlo en la decisión final. Los motivos deben resistir el escrutinio de los gobiernos, del resto de la comunidad de ICANN y de posibles procedimientos de rendición de cuentas. Una explicación débil puede ser más perjudicial que el retraso, porque sugiere que la Junta ha ignorado la política pública o ha renunciado a su juicio independiente.

El cuarto coste es la negociación. La consulta de buena fe no se cumple enviando una carta de rechazo y esperando. Las partes deben intentar, con prontitud y eficacia, encontrar una solución mutuamente aceptable. Ello puede exigir modificar la medida propuesta, recopilar pruebas, examinar opciones jurídicas y consultar a los grupos afectados. Incluso cuando la Junta acaba imponiéndose, la política final puede diferir sustancialmente de la opción que desencadenó inicialmente el conflicto.

El quinto coste es la legitimidad. ICANN depende de que los gobiernos acepten un modelo privado y transnacional de coordinación en lugar de buscar un control intergubernamental del sistema de nombres. Una ruptura visible puede reavivar los argumentos de que la autoridad en materia de políticas públicas se ha delegado demasiado lejos de los Estados. La Junta puede rechazar legalmente el asesoramiento y, aun así, debilitar la confianza entre los funcionarios cuya tolerancia ayuda a sostener el modelo.

El sexto coste se sitúa fuera de ICANN. Los gobiernos pueden regular los registros, los registradores, la privacidad, la protección de los consumidores, la competencia, la ciberseguridad y el acceso a los datos dentro de sus jurisdicciones. Pueden coordinar posiciones en otros foros. A una victoria de la Junta sobre el asesoramiento pueden seguir obligaciones legales fragmentadas para las partes contratadas. Esa posibilidad no convierte al GAC en un poder legislativo, pero otorga a sus miembros poder de negociación.

El séptimo coste es la revisión. Un solicitante insatisfecho, un organismo comunitario u otro reclamante legítimo puede alegar que la Junta no ejerció un juicio independiente, ignoró información relevante o se apartó de los Estatutos. La revisión no existe para cuestionar cada decisión política, pero un expediente deficiente aumenta la exposición. La disputa de.AMAZON muestra que seguir mecánicamente el asesoramiento del GAC puede crear riesgo de revisión con la misma seguridad que rechazarlo.

Estos costes no son todos inadecuados. La deliberación, la motivación y la consulta son a menudo el objetivo. Obligan a la Junta a enfrentarse a las preocupaciones de política pública en lugar de descartarlas como política externa. El problema surge cuando el coste se convierte en un control disfrazado: cuando los directores evitan una opción defendible porque el camino hacia el rechazo es demasiado gravoso, o cuando la negociación se produce sin suficiente visibilidad para mostrar qué intereses cambiaron el resultado.

La regla del 60 % modifica la negociación incluso sin ser puesta a prueba

Un umbral de votación influye en la conducta antes de que una moción llegue a la Junta. La presidencia y los directores querrán saber si existe la coalición necesaria. El personal redactará opciones que puedan mantenerla. Los representantes del GAC comprenderán que un amplio consenso coloca a los directores disidentes en una posición más difícil. Otros organismos comunitarios anticiparán la misma aritmética.

Este es el núcleo de la presión de tipo veto. Un veto formal suele funcionar después de que una propuesta haya sido adoptada o presentada: el titular del veto la bloquea. Aquí la presión puede actuar antes. Una opción puede ser reducida, retrasada o abandonada porque los líderes prevén que menos del 60 % de los directores votarían a favor de rechazar el asesoramiento consensuado. El público no ve ninguna votación fallida porque no se produce.

El umbral, no obstante, no es extraordinario si se compara con otras supermayorías de ICANN. Los Estatutos utilizan votaciones reforzadas para actos significativos de gobierno y para apartarse de algunas recomendaciones de las organizaciones de apoyo. Las supermayorías pueden proteger la estabilidad, exigir un acuerdo más amplio y limitar una mayoría coyuntural. La cuestión no es que el 60 % sea intrínsecamente ilegítimo. Es que la posición protegida proviene de los gobiernos y afecta a un organismo diseñado para evitar el control gubernamental.

La exclusión del GAC responde en parte a esa preocupación. Cuando una resolución de la Junta se basa sustancialmente en el Asesoramiento Consensuado del GAC, el GAC no puede ser considerado decisor en una impugnación de la Comunidad Empoderada contra la implementación de dicho asesoramiento por la Junta. Esto impide que los gobiernos suministren el asesoramiento y luego utilicen el poder comunitario para defender la implementación que la Junta hace de él. Los umbrales ajustados preservan una vía para los demás participantes en la decisión.

Esa salvaguarda no elimina el poder sobre la agenda. El GAC puede seguir modelando el conjunto de opciones de la Junta, y a otros organismos comunitarios puede resultarles difícil impugnar una política enmarcada como política pública respaldada mundialmente. A la inversa, la exclusión puede dejar al GAC sin capacidad para defender una implementación que considera refleja fielmente su asesoramiento. El equilibrio institucional se logra mediante contrapesos imperfectos, no mediante una única separación nítida.

La evaluación empírica es difícil porque la disuasión y el acuerdo se parecen. Si la Junta nunca propone una acción incompatible, podría significar que el asesoramiento era convincente, que la política se rediseñó precozmente, que el conflicto se evitó por razones diplomáticas o que los directores esperaban perder la votación por supermayoría. Un recuento de rechazos formales no puede distinguir estas posibilidades.

Las actas de las reuniones, las modificaciones de borradores, los intercambios escritos y las entrevistas pueden ayudar. La Junta debería indicar cuándo el asesoramiento del GAC fue un factor relevante, qué alternativas se consideraron y si el requisito del 60 % afectó al calendario o al fondo. Sin tales pruebas, las afirmaciones de que la regla domina a la Junta o de que nunca importa siguen siendo especulativas.

La consulta es la obligación de buscar un acuerdo, no de obtenerlo

Elproceso de consulta Junta-GAC de 2013da forma práctica al deber estatutario. La notificación escrita identifica el asesoramiento en cuestión y los motivos por los que la Junta podría no seguirlo. Las partes organizan la consulta, intercambian puntos de vista y tratan de reducir las diferencias. El procedimiento está diseñado para que el desacuerdo sea lo suficientemente concreto como para resolverlo.

La expresión «solución mutuamente aceptable» es poderosa porque orienta a ambas instituciones hacia la adaptación. Es limitada porque el deber es intentarlo. Los Estatutos prevén el fracaso y autorizan una decisión final de la Junta con motivación. La buena fe es revisable como conducta, pero no puede garantizar un acuerdo sustantivo.

Esta distinción afecta a cómo debe juzgarse el retraso. El tiempo dedicado a aclarar una ambigüedad genuina o a poner a prueba un compromiso puede mejorar la política. El tiempo dedicado a repetir posiciones fijas puede ocultar una incapacidad para decidir. Por tanto, «oportuna y eficiente» debe tratarse como un requisito independiente, no como un adorno de la buena fe.

Un registro útil de la consulta mostraría la fecha de la notificación, el conflicto concreto, los participantes, los materiales intercambiados, las alternativas consideradas, las concesiones realizadas, los puntos no resueltos, los plazos y la evaluación final. Los intercambios diplomáticos confidenciales pueden estar justificados en ocasiones, pero una institución pública no puede pedir a los observadores que deduzcan la buena fe únicamente del hecho de que se celebraron reuniones.

La consulta también debe permanecer vinculada a la comunidad en general. Un acuerdo bilateral Junta-GAC puede resolver las preocupaciones gubernamentales desplazando una recomendación de política elaborada en otro lugar. Registros, registradores, solicitantes, titulares de derechos, usuarios y organismos técnicos pueden soportar los costes resultantes. Una solución no es legítima solo porque dos actores institucionales la consideren aceptable.

Por eso el debate en toda la comunidad fue importante en la reciente disputa sobre las subastas. La Junta y el GAC no resolvieron la cuestión únicamente mediante un intercambio privado. Utilizaron un debate más amplio para explorar alternativas antes de decantarse por cadenas de sustitución junto con el uso continuado del método de subasta de último recurso establecido. El compromiso aún puede ser criticado, pero el camino reconoció que el asesoramiento de política pública se cruzaba con un marco de políticas construido por otra parte de ICANN.

.XXX demuestra que la Junta puede pagar el precio y aun así negarse

La controversia de.XXX sigue siendo la respuesta histórica más clara a la afirmación de que el asesoramiento del GAC es un veto absoluto. Muestra también lo costoso que puede resultar el rechazo.

La solicitud de ICM Registry tuvo una historia larga y controvertida. ICANN la rechazó en 2007. ICM solicitó una revisión independiente, y la primera declaración importante en el marco de ese mecanismo encontró graves incoherencias en la forma en que la Junta reconsideró su conclusión anterior de que la solicitud cumplía los criterios de patrocinio. En junio de 2010, la Junta aceptó y aplicó partes de las conclusiones del panel, llevó a cabo una diligencia debida adicional y retomó el acuerdo de registro propuesto.

La oposición gubernamental se mantuvo. En diciembre de 2010, la Junta concluyó que la firma del acuerdo entraría en conflicto con tres puntos del asesoramiento del GAC e invocó el procedimiento de consulta especial. Envió una posición detallada, se reunió con el GAC en Bruselas, continuó el debate en la reunión de San Francisco y recibió una carta aclaratoria del GAC.

Lasactas de la Junta del 18 de marzo de 2011registran el fin de ese esfuerzo. La Junta autorizó la ejecución del acuerdo de registro de.XXX, adoptó una motivación detallada, declaró que la consulta de buena fe se había completado y afirmó que no se había encontrado ninguna solución mutuamente aceptable. A continuación, incorporó los motivos para no seguir el asesoramiento del GAC.

La votación fue políticamente reveladora: nueve a favor, tres en contra y cuatro abstenciones. La actual regla del 60 % aún no estaba en vigor, por lo que el caso no puede utilizarse como prueba directa de la aritmética actual. Puede utilizarse para demostrar que la cláusula de consulta siempre ha contenido una salida y que los directores estaban dispuestos, tras un amplio esfuerzo, a utilizarla.

El coste se midió en años, procedimientos de revisión, comentarios públicos, diligencia debida, revisión de contratos, correspondencia, una reunión entre sesiones, tiempo de la Junta, tiempo del GAC y una votación dividida. Parte de ese coste se debió al tratamiento anterior de la solicitud por parte de la Junta y no solo al asesoramiento del GAC. Sería erróneo atribuir toda la disputa a los gobiernos. Sin embargo, la etapa final demuestra la carga que conlleva una decisión que se aparta abiertamente del asesoramiento gubernamental.

El asesoramiento del GAC de marzo de 2011 también mantuvo matices. Algunos miembros no respaldaban ni se oponían al dominio de nivel superior; otros se oponían enfáticamente y advirtieron de que los gobiernos podrían bloquear el acceso. No se trataba de un único poder legislativo mundial que dictaba una prohibición. Era un foro gubernamental que transmitía una preocupación de política pública lo suficientemente fuerte como para requerir una respuesta formal.

La decisión de la Junta no resolvió el debate moral o político. Determinó quién tenía la autoridad final según las disposiciones de gobierno de ICANN. Esa es la diferencia definitoria entre la presión de un veto y un veto: la Junta podía concluir la consulta, publicar los motivos y seguir adelante.

.AMAZON muestra el peligro opuesto: deferencia sin juicio

La disputa de.AMAZON se presenta a veces como prueba de que los gobiernos controlaron el resultado porque el GAC aconsejó que las solicitudes no siguieran adelante y la Junta aceptó ese asesoramiento en 2014. El registro posterior cuenta una historia más complicada.

Amazon impugnó la decisión mediante revisión independiente. El panel recomendó que la Junta reevaluara rápidamente las solicitudes y emitiera un juicio objetivo e independiente sobre si existían razones de política pública fundadas en los méritos que justificaran la denegación. Larespuesta de la Junta de octubre de 2017reconoció esa recomendación y pidió al GAC información adicional sobre los méritos.

La lección no es que el asesoramiento del GAC careciera de legitimidad ni que las preocupaciones geográficas y culturales fueran irreales. Es que la Junta no podía externalizar su responsabilidad decisoria. La deferencia se vuelve jurídicamente vulnerable cuando el expediente no muestra una evaluación independiente de los motivos, los intereses afectados y los criterios aplicables.

A continuación, la Junta dedicó más años a buscar una solución mutuamente aceptable entre los miembros del GAC, los Estados de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica y el solicitante. En mayo de 2019 concluyó que los compromisos propuestos por Amazon eran aceptables y ordenó que se continuara con la tramitación, al tiempo que explicaba el tiempo transcurrido, los intercambios y la ponderación realizados. La preocupación gubernamental persistió, y el GAC aclaró posteriormente que una solicitud de seguimiento no constituía un nuevo asesoramiento.

Este caso revela una trampa de rendición de cuentas de doble cara. Rechazar el asesoramiento consensuado con demasiada ligereza y la Junta parece despreciar la autoridad pública. Aceptarlo de forma demasiado mecánica y la Junta parece haber renunciado a su juicio. El camino seguro no es el compromiso automático. Es un expediente que demuestre que el asesoramiento se tomó en serio, que se contrastaron los motivos, que se escuchó a las partes afectadas y que la propia Junta decidió.

El caso también matiza las afirmaciones sobre el poder de veto gubernamental. El asesoramiento original retrasó y, en un primer momento, detuvo las solicitudes. Impuso un coste sustancial al solicitante y a ICANN. Sin embargo, la revisión reabrió la decisión y la Junta acabó avanzando a pesar de la continua oposición gubernamental. La influencia fue formidable pero no definitiva.

Hay una cuestión institucional más amplia. Los órganos de revisión no deben decidir la política pública subyacente simplemente porque el razonamiento de la Junta fuera deficiente. Su papel es hacer cumplir los compromisos de gobierno y la adopción de decisiones justas. Una devolución puede exigir que la Junta ejerza su juicio sin dictar qué política debe elegir. Esa separación preserva tanto la rendición de cuentas como la responsabilidad decisoria.

El caso de las subastas muestra cómo el rechazo puede convertirse en sustitución negociada

El caso moderno más útil comenzó con el asesoramiento del GAC de junio de 2023 sobre las subastas de conjuntos en contención en la próxima ronda de nuevos dominios genéricos de nivel superior. El GAC aconsejó a la Junta que tomara medidas para evitar las subastas de último recurso entre solicitudes comerciales y no comerciales y sugirió que se podrían explorar alternativas como el sorteo.

La Junta aplazó la actuación mientras se examinaban las recomendaciones de política relacionadas. El8 de junio de 2024, determinó formalmente que su acción prevista era o podía ser incompatible con el asesoramiento consensuado. Su motivación identificó problemas prácticos en la clasificación de las solicitudes según las características del plan de negocio, posibles restricciones legales al sorteo y la incompatibilidad con las recomendaciones de política adoptadas que mantenían las subastas de último recurso. Inició la consulta prevista en los Estatutos.

Esta resolución es valiosa porque no oculta el desacuerdo bajo un estatus indefinido. La Junta identificó el asesoramiento concreto, expuso por qué podría rechazarlo y abrió la vía especial antes de la acción final. A continuación, el GAC emitió un nuevo asesoramiento en el que pedía un debate urgente en toda la comunidad sobre alternativas.

El debate produjo una opción más limitada: los solicitantes podían presentar una cadena de sustitución para reducir la probabilidad de contención, mientras que la subasta ascendente de reloj establecida seguía estando disponible. La correspondencia entre la Junta y el GAC registró esto como una solución mutuamente aceptable. Elcuadro de mando del 26 de enero de 2025utilizó entonces una formulación aparentemente paradójica: la Junta rechazó el asesoramiento tal como se presentó originalmente y adoptó la solución mutuamente aceptable.

Ese resultado muestra por qué las estadísticas binarias inducen a error. El GAC no obtuvo su propuesta inicial en su totalidad. La Junta no se limitó a mantener su primer diseño. La consulta alteró el conjunto de opciones. El sustituto final abordó parte de la preocupación sin desplazar el marco de subasta adoptado.

¿Fue esto un veto gubernamental? Formalmente, no. La Junta rechazó el asesoramiento original. Funcionalmente, el asesoramiento impidió que la Junta siguiera su camino inicial sin un año de notificaciones, diálogo, debate más amplio y cambio de diseño. La presión fue similar a la de un veto porque el coste del rechazo sin modificación produjo una adaptación. El resultado no fue similar a un veto porque el GAC no controlaba el instrumento final y aceptó un sustituto.

El caso también muestra el lado constructivo de la carga. Un mayor coste del desacuerdo puede obligar a las instituciones a descubrir una opción mejor que la de cualquiera de las posiciones iniciales. Las cadenas de sustitución pueden reducir la contención para los solicitantes con menos recursos, evitando al mismo tiempo un sorteo jurídicamente cuestionable. Si funcionan como se pretende requerirá pruebas de la próxima ronda, pero el diseño surgió del conflicto y no de la capitulación.

El coste político es real incluso cuando el coste jurídico está acotado

Los gobiernos aportan formas de autoridad que otros participantes de ICANN no tienen. Legislar, regular, investigar, perseguir judicialmente y representar a los Estados. Pueden afectar el entorno operativo de registros, registradores y usuarios. Por tanto, su asesoramiento conjunto tiene un significado político que va más allá de su estatus en los Estatutos.

Pero el GAC no es una organización de tratados que dirija ICANN. Sus miembros difieren en forma constitucional, compromisos de derechos, intereses de mercado y política de Internet. El consenso puede ser difícil precisamente porque estas diferencias son reales. Un comunicado es producto de la diplomacia de comité, no un oráculo universal del interés público.

El coste político para la Junta depende del tema. Rechazar el asesoramiento sobre un procedimiento de reunión limitado no equivale a rechazar el asesoramiento sobre nombres geográficos, acceso a los datos de registro, protección de menores o identificadores intergubernamentales. La notoriedad, la exposición jurídica, la movilización pública y la unidad del respaldo gubernamental importan. La regla del 60 % es constante; el precio político no.

La identidad de la disidencia también importa. La oposición de un gobierno puede bloquear el consenso del GAC pero tener poco peso más amplio, o puede señalar una división geopolítica que haga peligrosa la actuación de la Junta. A la inversa, el consenso entre los representantes asistentes puede atraer poca atención en las capitales. El estatus formal es un pobre indicador de la intensidad política.

Por tanto, ICANN debe resistir dos tentaciones. No debe calificar toda desviación como una valiente defensa del modelo de múltiples partes interesadas. A veces, el asesoramiento gubernamental identifica un defecto jurídico o de interés público genuino. Tampoco debe calificar toda adaptación como prueba de consenso. A veces, la Junta cambia de rumbo porque el precio institucional del rechazo es alto.

La franqueza es más estabilizadora que la mitología. La Junta puede decir que las opiniones gubernamentales modificaron sustancialmente su evaluación del riesgo sin dejar de defender su decisión independiente. El GAC puede reconocer compromisos y preocupaciones minoritarias sin debilitar su papel. Otros organismos comunitarios pueden explicar dónde cedieron sus recomendaciones y por qué.

El asesoramiento gubernamental compite con otras formas de legitimidad

El diseño de ICANN distribuye deliberadamente la autoridad. La GNSO elabora políticas para nombres genéricos mediante un proceso estructurado de abajo hacia arriba. Los comités asesores aportan perspectivas de seguridad, usuarios y gobiernos. La Junta evalúa las recomendaciones con arreglo a criterios especificados y ostenta la responsabilidad corporativa última. La Comunidad Empoderada puede ejercer poderes definidos. Los mecanismos de revisión ponen a prueba el cumplimiento.

El asesoramiento del GAC entra en este diseño como un insumo privilegiado, no como la única fuente de legitimidad. Una recomendación de política puede reflejar años de trabajo abierto e intereses cuidadosamente equilibrados. El asesoramiento consensuado puede identificar consecuencias de derecho público o de interés público que el órgano de política subestimó. La Junta puede ser incapaz de satisfacer ambas cosas sin introducir modificaciones.

Cuando eso ocurre, la Junta debe trazar el conflicto. ¿Qué parte de la recomendación de política se desplazaría? ¿Qué preocupación gubernamental está respaldada por pruebas? ¿Puede alcanzarse el objetivo mediante la implementación en lugar de mediante un cambio de política? ¿Quién soporta el coste? ¿La adaptación propuesta se mantiene dentro de la autoridad de la Junta? ¿Se requiere un trabajo político adicional?

Una respuesta bilateral que ignore estas preguntas puede convertir al GAC en una cámara de enmienda de última hora. Ello debilitaría la previsibilidad del desarrollo de políticas de abajo hacia arriba. El enfoque opuesto —tratar el asesoramiento consensuado como un comentario una vez que el trabajo decisivo está hecho— vaciaría el estatus especial del GAC.

La participación temprana es la respuesta habitual, pero no es una panacea. Si los gobiernos participan pronto y no logran persuadir al grupo de política, el posterior asesoramiento consensuado puede parecer una apelación contra un resultado desfavorable. Si esperan hasta la fase de la Junta, otros participantes pueden decir que la preocupación llegó demasiado tarde. Los diferentes recursos gubernamentales y ciclos de decisión dificultan una participación sostenida.

Por tanto, la Junta debe examinar tanto el fondo como el momento sin inventar una regla de caducidad que los Estatutos no contienen. El asesoramiento tardío aún puede revelar un problema jurídico grave. El relitigio repetido de un desacuerdo ya resuelto puede seguir socavando el procedimiento. Una clasificación razonada es más creíble que una preferencia categórica por los gobiernos o por el órgano de política.

El veto oculto es más fuerte cuando las pruebas son más débiles

Los registros formales de rechazo solo capturan el conflicto visible. No muestran propuestas que nunca se presentaron, lenguaje suavizado antes de su publicación, asesoramiento negociado antes de un comunicado u opciones de la Junta descartadas porque el apoyo parecía insuficiente. Estos son precisamente los lugares donde es más probable que opere la presión de tipo veto.

La ausencia de registros invita a relatos interesados. Los críticos pueden afirmar que los gobiernos dictaron el resultado a puerta cerrada. Los funcionarios pueden afirmar que el asesoramiento consensuado se limitó a confirmar lo que las pruebas ya exigían. La Junta puede calificar el compromiso de juicio independiente. Sin una cronología trazable, ninguna de estas versiones puede ser contrastada.

La confidencialidad tiene a veces un papel legítimo. La diplomacia puede fracasar si cada concesión exploratoria se hace pública de inmediato. El asesoramiento jurídico y los detalles de seguridad pueden necesitar protección. Pero la confidencialidad debe proteger material definido, no borrar la existencia, los participantes, el objeto y el resultado del contacto.

ICANN podría publicar una declaración de influencia del GAC para cada decisión relevante de la Junta que implique asesoramiento. Identificaría el asesoramiento, el estatus de consenso, el umbral de votación de la Junta, las alternativas consideradas, las consultas celebradas, los cambios sustanciales, las objeciones no resueltas y el responsable de la implementación. Cuando se omitan detalles, se indicaría la categoría y la justificación.

El GAC podría complementar este registro describiendo cómo se puso a prueba el consenso. No necesita publicar todas las posiciones negociadoras. Debe dejar claro si se solicitaron objeciones formales, si los miembros dejaron constancia de reservas y si el asesoramiento representa una nueva posición o la continuación de un texto anterior.

Otros organismos deben poder mostrar cómo se vio afectada su labor. Si una recomendación de la GNSO cambia debido al asesoramiento del GAC, el público debe ver si el cambio volvió a pasar por el órgano de política, se produjo en la implementación o fue impuesto por la Junta. La ubicación institucional determina la rendición de cuentas.

Un libro de rechazos mediría el coste sin pretender medir los motivos

El Registro de Asesoramiento del GAC debería evolucionar de archivo de estados a libro de decisiones. Para cada punto de consenso, podría registrar la fecha de recepción, la acción solicitada, la motivación sustancial, las preguntas aclaratorias de la Junta, la fecha de respuesta, la posición inicial de la Junta, si se identificó incompatibilidad, las fechas de consulta, la votación final, la disposición final y las pruebas de implementación.

El tiempo debería medirse en segmentos. ¿Cuánto tardó la Junta en acusar recibo del asesoramiento? ¿Cuánto tardó en adoptar un cuadro de mando? ¿Cuánto tiempo se aplazó un punto? ¿Cuánto duró la consulta? ¿Cuánto tiempo transcurrió desde el compromiso hasta la implementación? Una sola duración total no puede revelar dónde falló la rendición de cuentas.

La disposición necesita un vocabulario controlado. «Aceptado» debe distinguir la aceptación del objetivo de la aceptación del método. «Rechazado» debe distinguir el rechazo directo del rechazo con un sustituto negociado. «Cerrado» debe indicar si la acción se completó, se sustituyó, se retiró o simplemente se respondió. «Pendiente» debe identificar la siguiente institución responsable.

Las votaciones deben ser visibles. El registro debe mostrar si se aplicó la regla del 60 %, el número de personas con derecho a voto, las recusaciones, las abstenciones y el resultado exacto. Un umbral formal sin evidencia de votación no puede evaluarse.

Los motivos deben vincularse a las afirmaciones. Si la viabilidad jurídica impulsa el rechazo, publíquese la cuestión jurídica a un nivel compatible con el privilegio. Si la política consensuada adoptada limita a la Junta, identifíquese la recomendación. Si el coste o la seguridad importan, indíquense las pruebas y la incertidumbre. El aprecio genérico por el GAC no es una motivación.

Los efectos de la consulta deben ser explícitos. ¿Qué cambió entre la notificación y la acción final? ¿Qué cambio abordó qué preocupación? ¿Confirmó el GAC su aceptabilidad? ¿Se consultó a los organismos comunitarios afectados? El caso de las subastas ofrece un modelo útil porque el sustituto y la correspondencia pueden identificarse.

El libro también debe registrar las impugnaciones. Las solicitudes de reconsideración, las revisiones independientes y otras controversias formales pueden revelar si la Junta ejerció su propio juicio y cumplió con el procedimiento. Una devolución o revocación posterior debe actualizar la entrada original del asesoramiento en lugar de aparecer en un archivo desconectado.

Ningún libro puede establecer el motivo. Un director puede votar a favor del compromiso porque es sustantivamente mejor, políticamente más seguro o ambas cosas. El objetivo es más limitado: hacer observables los pasos que implican costes y los cambios en las decisiones. Esas pruebas respaldarán inferencias más rigurosas sobre la influencia.

La reforma debe preservar la fricción al tiempo que reduce la opacidad

Eliminar el tratamiento especial del asesoramiento del GAC haría más clara la autonomía de la Junta, pero podría empujar el conflicto gubernamental hacia foros menos transparentes y más fragmentados. Convertir el asesoramiento en un derecho formal de consentimiento debilitaría el diseño de múltiples partes interesadas y permitiría a los funcionarios públicos desplazar a otros grupos afectados. El mejor camino es preservar la fricción estructurada y mejorar su visibilidad.

En primer lugar, la Junta debe tomar la decisión desencadenante con prontitud. Si una acción prevista puede ser incompatible con el asesoramiento consensuado, debe decirlo en lugar de mantener el punto en un estado indefinido. La notificación temprana da al GAC y a otros organismos una oportunidad justa de evaluar las opciones.

En segundo lugar, cada punto de asesoramiento debe incluir una motivación suficiente para que la Junta evalúe la misión, la legalidad, la proporcionalidad, los intereses afectados y la implementación. El consenso en torno a una conclusión no sustituye a las razones. El asesoramiento sin una motivación adecuada debe seguir recibiendo una consideración respetuosa, pero la Junta debe señalar la laguna.

En tercer lugar, la consulta debe tener un calendario público. Las prórrogas pueden ser necesarias, pero deben explicarse. El deber de actuar con prontitud pierde fuerza si nadie puede ver cuándo se puso en marcha el reloj ni por qué se detuvo.

En cuarto lugar, los compromisos que alteren una recomendación de una organización de apoyo deben devolverse a ese órgano cuando el cambio sea sustancial y los Estatutos exijan una mayor participación. La relación Junta-GAC no debe convertirse en una vía política alternativa.

En quinto lugar, el GAC debe publicar las reservas y el tratamiento de las objeciones formales en un formato coherente. Esto reduciría la tentación de interpretar el consenso como entusiasmo uniforme y ayudaría a la Junta a evaluar la amplitud del apoyo.

En sexto lugar, los revisores independientes deben tomar muestras tanto del asesoramiento aceptado como del rechazado. Es más probable que la influencia gubernamental excesiva se oculte en una aceptación incuestionada que en un rechazo bien documentado. La revisión debe preguntarse si la Junta identificó razones basadas en los méritos y ejerció un juicio independiente.

En séptimo lugar, ICANN debe informar sobre los efectos de la implementación. ¿Resolvió el compromiso el problema de política pública? ¿Impone costes imprevistos? ¿Legislaron los gobiernos de todos modos? ¿Volvió a aparecer un punto supuestamente cerrado? La calidad del asesoramiento solo puede juzgarse por los resultados, no por la correspondencia respetuosa.

Por último, el lenguaje institucional debe ser preciso. «Asesoramiento Consensuado del GAC» es una categoría definida. «Solución mutuamente aceptable» describe un acuerdo, no una prueba de que todos los gobiernos o partes interesadas consintieron. El «rechazo» puede coexistir con un sustituto. La precisión evita que el peso político se confunda con una orden jurídica.

Conclusión

El GAC no posee un veto formal sobre la Junta Directiva de ICANN. Sus propias reglas le niegan la autoridad para actuar en nombre de ICANN, su enlace no vota y los Estatutos permiten explícitamente a la Junta seguir adelante después de que fracase la consulta de buena fe. La decisión de.XXX demuestra que la salida es real.

Sin embargo, la salida es deliberadamente costosa. El asesoramiento consensuado eleva la votación de rechazo al 60 %, obliga a motivar, inicia una negociación y expone a la Junta a riesgos políticos, reputacionales y de revisión. Los gobiernos conservan poderes fuera de ICANN. La carga acumulada puede alterar las propuestas antes de que se llegue a programar una votación de rechazo.

Por eso «presión de veto» es una descripción más precisa que veto o simple asesoramiento. Capta la influencia sobre el conjunto de opciones sin transferir la autoridad final. La disputa de.AMAZON muestra que la Junta no puede eludir su responsabilidad limitándose a diferir automáticamente. La disputa de las subastas muestra que el rechazo puede terminar en un sustituto negociado en lugar de una victoria binaria.

El acuerdo puede ser legítimo. Las preocupaciones de política pública merecen una vía más difícil de ignorar que un simple comentario, mientras que un coordinador privado de múltiples partes interesadas debe preservar su juicio independiente. La legitimidad depende de mostrar el camino del asesoramiento a la decisión: consenso, motivación, votación, consulta, compromiso, razones finales y efecto.

Por tanto, la pregunta decisiva no es si los gobiernos pueden dar una orden. No pueden. Es si el precio institucional de decir que no es visible, proporcionado y compatible con la autoridad que la Junta todavía está obligada a ejercer. Cuando ese precio moldea la política en silencio, el veto sin nombre es más fuerte. Cuando el expediente muestra desacuerdo, negociación y un acto final motivado, la presión sigue siendo responsable sin convertirse en regla.

Fuentes