Resumo

  • O contrato entre a PREPA e a Whitefish Energy é um exemplo de responsabilidade que questiona a velocidade, a capacidade de contratação, a fundamentação de preços e os limites de supervisão na aquisição em desastres.
  • Os registros apoiam a análise de controle de aquisição, alterações contratuais, trabalho de campo, reembolso e procedimentos de encerramento, mas não substituem as questões por conclusões não comprovadas.

A auditoria resulta em duas conclusões

O documento central, o registro de auditoria do Escritório do Inspetor Geral do Departamento de Segurança Interna dos EUA, apresentou duas conclusões distintas em relação à Whitefish. Após a modificação contratual de outubro de 2017, a aquisição não competitiva da PREPA atendeu aos requisitos federais de aquisição. Por outro lado, como a PREPA não analisou adequadamente as tarifas elevadas ou novas, os custos contratuais podem não ter sido razoáveis de acordo com os princípios federais de custos.

A qualificação "pode não ter sido" é crucial. A auditoria não concluiu definitivamente que todas as tarifas, horas de trabalho e faturas eram irracionais. Afirmou que os registros de análise eram insuficientes, criando riscos à elegibilidade para subsídios federais. Inversamente, não se pode concluir que a aquisição não competitiva em si era ilegal devido a dúvidas sobre a razoabilidade dos custos.

O documento completo OIG-20-57 rege o histórico contratual de 2017, a comparação de tarifas e a aplicação específica dos requisitos federais. Os atuais regulamentos de modalidade de aquisição 2 C.F.R. § 200.320 e regulamentos de custos razoáveis 2 C.F.R. § 200.404 são documentos que explicam os tipos de controles ainda em vigor. Não se deve utilizá-los para reconstruir retroativamente os fatos da época.

Decompondo a palavra "aprovado"

Em contratos públicos de emergência, existem pelo menos quatro determinações. A primeira é a determinação da modalidade de aquisição: se é permitido selecionar um contratante sem concorrência normal. A segunda é a determinação de se a PREPA deve pagar contratualmente pelo trabalho solicitado e recebido. A terceira é a determinação de se esses custos atendem aos requisitos de elegibilidade para subsídios federais. A quarta é a determinação de se o governo federal efetivamente reembolsou.

Uma determinação não decide automaticamente a próxima. Mesmo que a PREPA pague faturas contratualmente válidas, a FEMA pode considerar alguns custos inelegíveis. Por outro lado, custos que poderiam ser elegíveis no sistema federal não se tornam pagos ou reembolsados sem faturamento e aceitação.

O mesmo se aplica ao número de 300 milhões de dólares. Trata-se do limite máximo do contrato modificado, e não representa o mesmo valor em pedidos de trabalho, execução, aceitação, faturamento, pagamento, custos elegíveis ou reembolso. O registro da audiência de recuperação de furacões do Senado contém explicações de executivos da PREPA sobre a seleção de contratantes, restrições de assistência mútua e pagamentos por trabalhos concluídos. No entanto, trata-se de depoimentos que devem ter a atribuição claramente indicada, e não de uma verificação independente de todo o trabalho.

Os números que os órgãos de supervisão devem observar são o limite contratual, os valores aprovados para trabalhos individuais, os custos declarados pelo contratante, os custos verificados pela PREPA, os valores faturados, os pagamentos locais, os valores solicitados para subsídios, os valores considerados elegíveis, os valores contestados e os reembolsos federais. Se todos forem comprimidos em um único número, tanto as críticas quanto as justificativas se tornam impossíveis de verificar.

A urgência da recuperação era real

O furacão Maria atingiu um sistema elétrico que já enfrentava restrições financeiras, de pessoal e de manutenção. A queda de energia afetou hospitais, água e esgoto, comunicações, transporte, comércio e administração pública. Mesmo antes de a extensão total dos danos ser conhecida, foi necessário providenciar trabalhadores, veículos, materiais, combustível, alojamento e comunicações.

O relatório do GAO sobre o apoio federal à recuperação elétrica descreve a extensão dos danos, as limitações de capacidade da PREPA, a assistência mútua e o papel federal. Trata-se de um documento de contexto para todo o sistema, e não uma base para atribuir o apagão em toda a ilha, todos os atrasos e a condição posterior da rede exclusivamente à Whitefish.

Portanto, a decisão de emergência precisava registrar, com datas, as instalações críticas paralisadas, o trabalho possível com pessoal interno, as consultas a parceiros de assistência mútua, os contratantes alternativos, o prazo de início de cada opção e o impacto no serviço devido ao atraso. Um projeto completo não era necessário. Mas eram necessárias a razão pela qual a concorrência normal não era viável a tempo e a data para reavaliar a exceção.

A capacidade de fornecimento também não pode ser avaliada apenas pelo número de funcionários. Um pequeno contratante principal pode mobilizar subcontratados qualificados e equipamentos alugados, enquanto uma grande empresa pode não conseguir organizar o transporte para a ilha rapidamente. Era necessário verificar separadamente as equipes de trabalho identificadas por nome, as qualificações, os compromissos dos subcontratados, os equipamentos, o transporte, o combustível, o alojamento, a gestão de segurança, a supervisão, o seguro e o fluxo de caixa.

Membros do Congresso dos EUA fizeram um pedido de investigação ao Inspetor-Geral, questionando capacidade, tarifas, fundos federais e relações pessoais. Trata-se de uma questão de supervisão solicitando uma investigação independente, e não significa que influência política, conflito de interesses, fraude, corrupção ou responsabilidade individual tenham sido determinados.

Em cenários de informação insuficiente, a autorização gradual é eficaz. Primeiro, permitir uma mobilização limitada, confirmar as equipes e equipamentos existentes, avaliar a segurança e os resultados iniciais e, em seguida, liberar o trabalho subsequente. Isso permite limitar a dependência de promessas não verificadas sem interromper o trabalho emergencial.

A modificação de outubro foi uma nova decisão também em termos de preços

A PREPA celebrou o contrato inicial em setembro de 2017 e, em outubro, adicionou cláusulas sobre requisitos federais, o limite contratual e categorias de tarifas de mão de obra e equipamentos mais altas ou novas. A modificação atendeu aos requisitos federais de aquisição, mas as condições econômicas mudaram significativamente.

Adicionar cláusulas de conformidade legal não justifica o aumento das tarifas horárias. Modificações importantes devem ser acompanhadas de uma tabela de comparação entre o antigo e o novo, a razão operacional de cada mudança, o impacto financeiro com base nas horas de trabalho previstas e na utilização de equipamentos, o aprovador e a documentação de suporte.

É natural que o trabalho na ilha após um desastre tenha fatores de preço diferentes dos trabalhos normais no continente. A escassez de trabalhadores especializados, o transporte marítimo e aéreo, o alojamento, a segurança, o combustível, as horas extras, os equipamentos especiais, o seguro, a incerteza do prazo e os custos financeiros podem gerar acréscimos reais. No entanto, "emergência" não é uma fórmula de cálculo de tarifas.

Era necessário uma ponte de tarifas que, a partir da tarifa de base, acumulasse mobilização, transporte, alojamento, horas extras, supervisão, equipamentos, financiamento e riscos. A margem do contratante principal, se for a contrapartida pela integração, seguro, supervisão e antecipação de fundos, não pode ser considerada imediatamente desperdício, mas deve ser explicitado o que está sendo remunerado.

Na fase em que a documentação não está completa, podem-se estabelecer tarifas provisórias, limites por categoria, acesso a documentos de custos e datas de acerto em curto prazo. Não se trata de exigir precisão impossível em um desastre, mas de tornar as decisões da época rastreáveis posteriormente.

Os registros de campo conectam o contrato ao desempenho de transmissão

Quando a extensão dos danos é desconhecida, os contratos baseados em tempo e materiais são práticos. No entanto, o contratante assume mais riscos de quantidade e produtividade. Cada ordem de serviço deve conter o equipamento, local, dano, trabalho, orçamento e critérios de aceitação.

Os relatórios diários devem mostrar os trabalhadores, seus empregadores, qualificações, turnos e supervisores. Os registros de equipamentos devem separar o número de identificação, operador, local, horas de operação e horas de espera. Os materiais devem ser rastreados desde o recebimento até a instalação, e as fotos devem ter data e informações de localização. Os registros de segurança, despacho e inspeção também devem ser consolidados na mesma unidade de trabalho.

A conclusão física, a inspeção, os testes, a energização e a operação estável são estados diferentes. Se outros trechos ou dispositivos de proteção estiverem incompletos, os trechos concluídos não podem ser energizados. Essa distinção é necessária para não tratar a não energização imediatamente como não cumprimento e, ao mesmo tempo, não considerar o trabalho como concluído antes da confirmação de operação.

Os documentos da audiência da Câmara sobre resposta e recuperação de emergência contêm extratos do contrato e explicações sobre a revisão da FEMA. No entanto, a expressão "a FEMA revisou" não significa aprovação da razoabilidade de todas as tarifas ou garantia de reembolso. Deve-se especificar qual funcionário, qual versão do documento, com que propósito, quando revisou e qual efeito teve.

Na análise de faturas, as horas devem ser cruzadas com as listas de presença e despacho, os equipamentos com os registros, os materiais com o recebimento e instalação, o trabalho com a pré-aprovação e os pagamentos com os resultados de inspeção. Isso não apenas protege o dinheiro público, mas também protege os contratantes que realmente executaram em condições difíceis de disputas baseadas em memória.

Manter canais de informação para órgãos reguladores mesmo em emergências

A Puerto Rico Energy Commission, em uma ordem estabelecendo medidas temporárias de supervisão, manifestou preocupações com a notificação e o controle contratual, criando um quadro para apresentação de informações e supervisão. Trata-se de uma medida regulatória, não de uma decisão criminal.

Não é necessário que os órgãos reguladores aprovem cada folha de campo individualmente. Os critérios de análise devem incluir valores elevados, aumentos excepcionais, contratos de longo prazo, falta de concorrência, partes relacionadas e transferência ampla de riscos. Trabalhos de pequena escala podem prosseguir dentro de limites já aprovados.

Um registro contratual atualizado constantemente deve conter a relação de propriedade, escopo, modalidade de aquisição, limite, tarifas, modificações, valores aprovados, valores pagos, seguro, direito de auditoria e responsáveis. Mesmo protegendo informações sensíveis de equipamentos, não é necessário ocultar a existência e a estrutura financeira dos contratos públicos.

Os poderes de emergência também precisam de um ponto de término. Contratos não competitivos para recuperação imediata não devem ser usados por inércia para reconstrução permanente. Periodicamente, deve-se reavaliar se a concorrência se tornou possível ou se um escopo mais claro deve ser transferido para outro contrato.

No término, registros e transição são essenciais

Quando a PREPA decidiu rescindir o contrato, a recuperação estava incompleta. O plano de rescisão precisava incluir a data de efetivação, os trabalhos a continuar ou parar, as obrigações de segurança, os materiais em trânsito, os equipamentos, a retirada, as garantias, os subcontratados, as faturas pendentes e a organização que assumiria as instalações inacabadas.

Em uma audiência posterior da Câmara sobre a transformação da PREPA, foram questionados os resultados e o reembolso da Whitefish. A PREPA mencionou itens de auditoria não resolvidos e evitou uma avaliação abrangente. Essa reserva processual deve ser mantida; as perguntas da audiência não devem ser transformadas em conclusões definitivas.

Propostas, versões do contrato, e-mails, ordens de serviço, listas de presença, registros de equipamentos, fotos, inspeções, faturas, pagamentos, condições de subcontratação e documentos de reivindicação devem ser preservados antes que as relações se deteriorem. A rescisão não torna gratuito o trabalho já aceito, e o pagamento não determina a elegibilidade federal.

Um documento apresentado ao Puerto Rico Energy Bureau em 2023 explicou que a PREPA está em arbitragem sobre custos relacionados à Whitefish considerados inelegíveis pela FEMA. Trata-se de uma descrição da situação processual por uma das partes, e não de uma determinação final da arbitragem. O valor contestado não pode ser apresentado como recuperado ou perda confirmada.

Um registro de disputas deve conectar os valores ao trabalho, fatura, pagamento, determinação de elegibilidade, motivo, evidência, prazo e responsável. Também deve distinguir se o ponto em questão é a modalidade de aquisição, tarifa, quantidade, escopo, falta de documentação ou interpretação normativa. Muitas das evidências necessárias em disputas posteriores só podem ser produzidas durante a recuperação.

O que pode ser feito antes do próximo desastre

O exame do GAO sobre contratos prévios em desastres de 2017 abrange uma ampla gama de contratos federais de desastres e não julga o mérito do contrato da PREPA. No entanto, a lição é clara: pesquisa de mercado em tempos normais, verificação de qualificação de operadores e teste de estruturas contratuais reduzem a improvisação pós-desastre.

As concessionárias de energia devem se preparar combinando assistência mútua, empreiteiros de linha pré-qualificados, projeto e inspeção, transporte, combustível, alojamento, geração temporária, comunicações e acesso ao local. As tabelas de tarifas devem ser submetidas a concorrência ou benchmarking em tempos normais, com condições de ajuste para desastres explicitadas. Relações de propriedade, seguros, segurança, equipamentos e pessoal devem ser atualizados anualmente.

Os modelos de contrato devem incorporar divulgação de subcontratados, confirmação de conflito de interesses, acesso a auditoria, formato de dados de campo, geolocalização, aceitação por etapas, alertas de limite, declarações de limitação sobre fundos federais, apoio à rescisão e preservação de registros. As autoridades operacionais, de aquisição, financeiras, jurídicas, de segurança, de subsídios e de conformidade regulatória também devem ser definidas, incluindo substitutos.

Os registros da audiência sobre a crise de gestão da PREPA contêm depoimentos sobre governança e opções de recuperação. Os depoimentos precisam de atribuição do falante, e divergências de opinião não são resolvidas apenas pela existência do registro. O importante é preparar a documentação do momento da decisão antes de reconstruí-la posteriormente em audiências.

Não atribuir problemas de longo prazo do sistema a uma única empresa

A recuperação subsequente envolveu a PREPA, agências locais de recuperação, reguladores, a FEMA, agências técnicas federais, supervisão fiscal, operadores e vários contratantes. O relatório do GAO sobre informação e coordenação da recuperação da rede elétrica trata de capacidade, financiamento e coordenação entre agências, e o relatório do GAO sobre gestão de riscos na recuperação trata de aprovação de projetos e riscos amplos. Nenhum deles é um documento que determine a elegibilidade de faturas individuais da Whitefish.

O relatório de recuperação de 2024 do GAO documenta desafios contínuos de implementação, e a auditoria subsequente do DHS OIG sobre assistência técnica da FEMA trata do escopo de trabalho e suporte ao planejamento da reconstrução permanente. Essas situações posteriores não devem ser tratadas como fatos que os tomadores de decisão de setembro de 2017 conheciam.

O relatório de estabilidade do sistema de 2026 do GAO mostra a situação mais recente da rede e os papéis de cada agência. O estado atual não é atribuível ao contrato da Whitefish, e a empresa não pode ser responsabilizada por toda a recuperação de longo prazo da ilha.

A recuperação emergencial visa a segurança e a retomada precoce dos serviços. A reconstrução permanente inclui resiliência a desastres, projeto, revisão ambiental, concorrência, integração de ativos e manutenção de longo prazo. Separar esses dois eixos temporais é um pré-requisito para avaliar adequadamente um contrato individual.

O que a gestão deve observar

Para cada unidade de trabalho, rastrear em uma única tela: equipamento, efeito esperado no serviço, equipe e equipamentos, versão da tarifa, valor aprovado, horas confirmadas, conclusão física, inspeção, energização, fatura e elegibilidade federal. Para documentos faltantes, tarifas provisórias, impossibilidade de inspeção e faturas contestadas, incluir motivo, responsável e prazo.

Os acréscimos de tarifas não devem ser tratados apenas como "emergência", mas classificados em escassez, transporte, alojamento, horas extras, equipamentos especiais, espera por conveniência do contratante, etc. A concentração de contratantes, os riscos de transição e a diferença entre pagamentos locais e reembolsos federais devem ser exibidos com a mesma importância que o número de pessoas mobilizadas.

Os registros da Whitefish não demonstram que todas as tarifas eram irracionais, que a aquisição não competitiva após a modificação era ilegal, que influência política ou fraude foram comprovadas, ou que a empresa é responsável pelo estado atual da rede. O que mostram é que, quanto mais emergencial é a situação, mais necessário é dividir as decisões e registrar as evidências simultaneamente ao trabalho.

A modalidade de aquisição exige justificativa com prazo; a capacidade de fornecimento, recursos reais; as tarifas, uma ponte de custos; os pagamentos, evidências de campo; e a elegibilidade para subsídios e reembolso, registros separados. O acesso dos reguladores, a rescisão contratual e as reclamações posteriores também devem ser incluídos no desenho inicial do contrato. Só assim a rapidez e a responsabilidade deixam de ser exigências conflitantes.

Tratamento dos documentos

Para a conformidade de aquisição específica do contrato, modificações e razoabilidade de custos, foi priorizado o OIG-20-57. As ordens regulatórias não são decisões criminais; as cartas, perguntas e depoimentos do Congresso mantêm a atribuição. O documento da PREPA de 2023 é uma descrição processual de uma das partes, não uma determinação final de arbitragem. O GAO e as auditorias subsequentes foram usados como contexto para preparação, capacidade organizacional e recuperação de longo prazo, e a Whitefish não é responsabilizada por todo o sistema.