برنامج NHS Test and Trace يجعل من التعاقدات الطارئة وقياس النتائج اختباراً للمساءلة في المشتريات العامة

ملخص

• تم إنشاء برنامج NHS Test and Trace في إنجلترا بسرعة طارئة، حيث جمع بين المختبرات، والخدمات اللوجستية، والأنظمة الرقمية، ومراكز الاتصال الوطنية، وفرق الصحة العامة المحلية في خدمة كانت مهامها تتغير باستمرار مع تغير الجائحة.
• لم تكن مشكلة المساءلة تكمن فقط في تخصيص مبالغ ضخمة، بل في مدى قدرة صناع القرار على ربط خيارات المشتريات، ومخرجات العقود، والنشاط التشغيلي بنتائج الصحة العامة التي بررت هذا الإنفاق الطارئ.
• تتطلب السجلات الرسمية التمييز بين عدة أمور: الميزانية ليست هي الإنفاق الفعلي؛ والترسية المباشرة ليست غير قانونية بطبيعتها؛ ومخالفة التأخر في النشر لا تثبت أن العقد قد مُنح بشكل غير لائق؛ والفحص الموزع ليس بالضرورة فحصاً مستخدماً؛ والمعيار التشغيلي ليس دليلاً سببياً على منع حدوث الإصابات.
• حددت نتائج مكتب التدقيق الوطني (National Audit Office) والنتائج البرلمانية ضعفاً في توثيق دراسات الجدوى، والقدرات غير المستخدمة، وعدم اكتمال الرؤية الشاملة للأداء، ومشاكل البيانات والتكامل المحلي، والاعتماد على المستشارين الخارجيين، وصعوبات لاحقة في الرقابة المالية والمخزون.
• كما حقق البرنامج أيضاً نطاقاً استثنائياً. ولذلك، لا يمكن اختزال المساءلة في حكم يفيد بأن السرعة كانت إما مبررة تماماً أو هدرة بالكامل. السؤال الأكثر فائدة هو: ما هي الضوابط التي كان بإمكانها الحفاظ على السرعة الطارئة مع تقديم أدلة في الوقت المناسب وصالحة لاتخاذ القرارات؟
• إن النموذج المستدام هو سلسلة قابلة للتتبع تبدأ من الحاجة الطارئة وتصل إلى مبررات الترسية، والمخرجات، واستخدام الخدمة, والسلوك العام، وفرضية النتائج، والشكوك، والتصرف في الأصول، والخروج. وبدون هذه السلسلة، يمكن أن تتزامن إجماليات الإنفاق ولوحات معلومات النشاط مع ضعف الضمانات العامة.

1. اختبار المساءلة كان مشكلة في سلسلة الأدلة

تم الإعلان عن برنامج NHS Test and Trace في مايو 2020، عندما كانت إنجلترا بحاجة إلى قدرات فحص وتتبع تفوق بكثير النظام الذي كان قائماً قبل الجائحة. وكان عليه تعبئة المختبرات، ونقل العينات، والمواقع، وموظفي الاتصال، ومنصات البيانات، والمنتجات الرقمية، والمستشارين، وعلاقات الصحة العامة المحلية بينما كانت المعرفة العلمية ومتطلبات السياسات تتطور باستمرار. هذا السياق مهم؛ إذ لم يكن من الممكن ببساطة فرض جدول زمني تقليدي للمشتريات على حالة طوارئ تُقاس تكاليفها بمعدلات انتقال العدوى والمرض والاضطراب.

لكن الاستعجال لم يلغِ الحاجة إلى المساءلة، بل غيّر الشكل الذي كان ينبغي للمساءلة أن تتخذه. وأصبح السؤال المحوري هو ما إذا كان بإمكان وزارة الصحة والرعاية الاجتماعية البريطانية الحفاظ على سلسلة صالحة للاستخدام تربط بين حاجة الصحة العامة وقرار الشراء، ومن ذلك القرار إلى القدرة المسلمة، ومن تلك القدرة إلى مساهمة قابلة للقياس في السيطرة على العدوى.

وصف التقرير المؤقت لمكتب التدقيق الوطني خدمة تم بناؤها من الصفر بسرعة هائلة، لكنه وجد أنه لم يتم تحقيق جميع الأهداف، وأن نموذج التسليم الأولي لم يكن مدعوماً بدراسة جدوى موثقة حتى سبتمبر 2020. كما فحص التقرير قدرات الفحص والتتبع والاستخدام والأداء بدلاً من التعامل مع حجم المشتريات كمخرج في حد ذاته. هذه هي نقطة البداية التحليلية الصحيحة: التقرير المؤقت هو دليل على تحدي الرقابة في ظل ظروف الطوارئ، وليس ادعاءً بأن التوسع لم يكن له قيمة.

تتكون سلسلة الأدلة من ثماني حلقات على الأقل: الحالة الطارئة، والهدف، ونموذج التسليم المختار، ومبررات الترسية والسعر، والمخرجات التعاقدية، والاستخدام الفعلي، والآلية السلوكية والوبائية، والنتيجة، مع تسجيل الشكوك في كل خطوة. وإذا غابت حلقة واحدة، فإن الإحصاءات المبهرة في حلقة أخرى قد تكون مضللة. فقيمة العقد لا تظهر مدى استخدام الخدمة، والفحوصات التي تمت معالجتها لا تبين مدى سرعة تغيير الشخص لسلوكه، والمخالطون الذين تم الوصول إليهم لا يبينون ما إذا كانوا قد عزلوا أنفسهم، وتراجع الإصابات لا يعزل بمفرده مساهمة برنامج واحد.

2. الميزانية والإنفاق والالتزام والقيمة أرقام مختلفة

غالباً ما تم تنظيم النقاش العام حول البرنامج حول ميزانية مخصصة تبلغ عشرات المليارات من الجنيهات الإسترلينية. كان هذا العنوان مفهوماً من الناحية السياسية ولكنه كان فظاً من الناحية التحليلية. تحدد الميزانية المعتمدة سقفاً للإنفاق أو إطاراً للتخطيط، بينما يسجل الإنفاق الموارد المستهلكة خلال فترة معينة. وقد يمتد الالتزام التعاقدي لسنوات أو قد لا يتم سحبه بالكامل. كما أن مشتريات المخزون تنشئ أصولاً قبل استهلاك تلك الأصول أو تخفيض قيمتها أو التصرف فيها. ويمكن أن يعكس عدم إنفاق الميزانية بالكامل مبالغة في تقدير الميزانية، أو تغيراً في الطلب، أو تأخراً في التسليم، أو إلغاءً، أو تجنباً للتكاليف؛ وهو لا يعد تلقائياً وفراً ولا فشلاً تلقائياً.

أفاد تقرير متابعة التقدم الصادر عن مكتب التدقيق الوطني أن برنامج NHS Test and Trace أنفق 13.5 مليار جنيه إسترليني في الفترة 2020-2021 مقابل ميزانية قدرها 22.2 مليار جنيه إسترليني، أي بإنفاق يقل بمقدار 8.7 مليار جنيه إسترليني عن الميزانية المقررة. ومن بين النفقات الموصوفة، تعلق 10.4 مليار جنيه إسترليني بالفحص، و1.8 مليار جنيه إسترليني بدعم السلطات المحلية في إدارة تفشي الأوبئة، و0.9 مليار جنيه إسترليني بالتتبع. ووجد التقرير نفسه تحسناً في الأداء في بعض أجزاء الخدمة، لكنه أشار إلى أن الحكومة لا يزال يتعين عليها القيام بالمزيد لإثبات وجود نظام فعال ومتكامل. لقد كان مراجعة للتقدم المحرز وليس استنتاجاً كاملاً بشأن القيمة مقابل المال.

هذه الحدود الواردة في تقرير متابعة التقدم الصادر عن مكتب التدقيق الوطني (NAO) تعد أساسية.

لذلك، يجب أن يحافظ التقييم المسؤول على جدول تسوية مالية. وينبغي أن يوضح الميزانية المعتمدة، والتوقعات المعدلة، والإنفاق النقدي، والاستحقاقات، وسقوف العقود، والطلبات المقدمة، والمخزون المستحوذ عليه، والمخزون المستهلك، وتخفيضات القيمة، والتزامات الإلغاء، والتحويلات إلى الجهات الخلف. ويجب أن يكون لكل رقم فترة ونطاق وأساس محاسبي محددين. وبدون هذا الجدول، يمكن للمنتقدين وصف الميزانية الكاملة كما لو تم إنفاقها، بينما يمكن للمدافعين وصف عدم الإنفاق الكامل كما لو كان دليلاً على الكفاءة.

إن قضية المساءلة ليست مجرد مسألة دلالية. فإذا كان المديرون العموميون لا يستطيعون التوفيق بين هذه الفئات، فلن يتمكنوا من معرفة ما إذا كانت القدرة قد حُفظت عمداً، أو كانت معطلة بالصدفة، أو لم تعد مطلوبة، أو تم دفع ثمنها دون مخرجات قابلة للاستخدام. كما لا يمكن للبرلمان مقارنة البدائل. إن اللغة المالية الدقيقة هي جزء من الرقابة التشغيلية.

3. الترسيات المباشرة الطارئة كانت مساراً قانونياً، وليست شيكاً على بياض

يمكن لقانون المشتريات العامة أن يسمح للجهات المتعاقدة بالتصرف دون منافسة تقليدية عندما تجعل الحالات الطارئة القصوى الناتجة عن أحداث غير متوقعة الجداول الزمنية العادية غير عملية. ووجود هذا المسار ليس دليلاً على ارتكاب مخالفات. فخلال الموجة الأولى من الجائحة، خلقت السرعة ونقص الإمدادات العالمية ظروفاً يمكن فيها الدفاع عن الترسيات المباشرة. ويتمثل سؤال الحوكمة في ما إذا كان كل استخدام للاستثناء متناسباً وموثقاً ومحدداً بزمن وتمت مراجعته عند تغير الظروف.

نظرت لجنة الحسابات العامة (Public Accounts Committee) في تقريرها الأول في نموذج التشغيل المبكر، واستخدام الموردين من القطاع الخاص، وقدرة التتبع والأداء. وأفادت بأن حصة كبيرة من قيمة العقود المبكرة قد مُنحت مباشرة بموجب تدابير الطوارئ، وتساءلت عما إذا كان البرنامج قد أظهر توازناً فعالاً بين القدرات الوطنية والمحلية. كما سلطت اللجنة الضوء على عدم استغلال قدرات موظفي الاتصال وضعف الأدلة على الفعالية الإجمالية. هذه نتائج وأحكام برلمانية واردة في تقرير اللجنة؛ ولا ينبغي إعادة صياغتها كحكم قضائي بأن الترسيات الطارئة كانت غير قانونية.

يجب أن يكون تصميم الرقابة للترسية المباشرة أكثر وضوحاً وليس العكس. يمكن لسجل الترسية المباشرة الطارئ القصير أن يحدد الحالة الطارئة بدقة، وسبب عدم إمكانية تأجيل المتطلبات، والموردين الذين تم النظر في عروضهم، ومعايير الأسعار المتاحة، وتعارض المصالح الذي تم التحقق منه، والمخرجات، وأدلة القبول، وحقوق الإنهاء، والموعد النهائي للنشر، والتاريخ الذي ستصبح فيه المنافسة ممكنة مرة أخرى. ولا يلزم أن يكون السجل دراسة جدوى تقليدية طويلة، بل يجب أن يكون معاصراً للحدث بما يكفي لتمكين المراجع اللاحق من تمييز الخيار الطارئ المبرر عن التبرير اللاحق.

4. يجب عدم الخلط بين واجب النشر وملاءمة الترسية

تعد الشفافية ضابطاً منفصلاً عن الأساس القانوني لاختيار المورد. وفي دعوى قضائية رفعتها منظمة (Good Law Project)، نظرت المحكمة العليا في إخفاق وزير الدولة في نشر إشعارات ترسية العقود خلال الفترة المطلوبة. وسجل الحكم عدم وجود خلاف على أن الالتزام القانوني بالنشر في غضون 30 يوماً قد تم انتهاكه في العديد من الحالات. وهذا الاستنتاج مهم لأن تأخر النشر يمنع التدقيق في الوقت المناسب للموردين والقيم والنطاقات والتعديلات.

كما يضع الحكم نفسه حداً مهماً. فلم تكن الدعوى القضائية فصلاً عاماً في ما إذا كانت كل ترسية مباشرة فردية غير سليمة من الناحية الموضوعية، ولم تثبت أن كل عقد تم إبرامه بموجب إجراءات الطوارئ كان فاسداً أو قليل القيمة. يدعم حكم المحكمة العليا استنتاجاً دقيقاً: كان الامتثال للمواعيد النهائية للشفافية ناقصاً بشكل جوهري. ولكنه لا يدعم استنتاجاً عاماً بشأن كل ترسية أساسية.

يكشف هذا التمييز عن سبب حاجة ضمان المشتريات إلى عدة سجلات حسابية. يسجل أحدها التفويض القانوني ومبررات الترسية، ويسجل الثاني قرارات النشر وحجب المعلومات الحساسة، ويسجل الثالث الأداء والمدفوعات والتغييرات، بينما يسجل الرابع تضارب المصالح والهدايا وعلاقات الموردين. واجتياز ضابط واحد لا يعوض عن الفشل في ضابط آخر؛ إذ يمكن نشر ترسية مباشرة مقبولة قانوناً بشكل متأخر، ويمكن لإشعار نُشر على الفور أن يخفي إدارة أداء ضعيفة.

بالنسبة لبرنامج طوارئ، يعد الالتزام بمواعيد النشر في حد ذاته معياراً تشغيلياً. ويجب على الإدارات مراقبة نسبة الإشعارات المنشورة في غضون الموعد النهائي القانوني، وعمر الإشعارات المتأخرة، ونشر التعديلات، والتسوية بين الأنظمة المالية وسجل العقود العامة. وإن لوحة معلومات الفحوصات والمخالطين التي تغفل الكشف عن المشتريات تقدم صورة جزئية للمساءلة. ولا يمكن للشفافية أن تنتظر حتى تنتهي حالة الطوارئ، لأن فرصة الطعن في التمديدات والتكرار وتغيير المتطلبات قائمة أثناء تشغيل البرنامج.

5. توضح إشعارات العقود النطاق المشترى، وليس القيمة العامة المحققة

تعد إشعارات العقود الفردية مفيدة لأنها تجعل الأجزاء المكونة للبرنامج ملموسة. ووصف أحد الإشعارات لشركة (Boston Consulting Group) الدعم الرقمي والتكنولوجي ودعم البرامج بقيمة محددة بلغت 4,996,056 جنيهاً إسترلينياً بموجب ترتيب استدعاء. ويعد الإشعار المنشور دليلاً على أنه تم شراء خدمة محددة من خلال مسار معلن وبقيمة معلنة.

ولكنه ليس دليلاً بمفرده على أنه تم قبول كل مخرج، أو أن السعر كان تنافسياً، أو أن العمل كان مكرراً، أو أن نتيجة وبائية معينة قد تلت ذلك. وتتطلب هذه الأسئلة جدول العقد، والتحكم في التغيير، والفواتير، وقبول المخرجات، وخريطة التبعيات، وتقييم النتائج. ومعاملة الإشعار كدليل على النجاح أو الفضيحة تحمل الوثيقة دوراً لم تُصمم للقيام به.

يجب أن يشكل هذا التمييز سجل العقود العامة. يمثل الإشعار الطبقة الأولى، بينما يجب أن تحدد الطبقة التشغيلية المالك الأقدم المسؤول، ومكون الخدمة، وتاريخ البدء والانتهاء، والمخرجات، وحالة المعالم الرئيسية، والمدفوعات، والتعديلات، والتبعيات، والبيانات التي تم التعامل معها، ووضع الملكية الفكرية، ومتطلبات نقل المعرفة، وخطة الخروج. وينبغي لطبقة التقييم ربط المكون بفرضية خدمة قابلة للاختبار. وبالنسبة لدعم البرامج الرقمية، قد يكون ذلك تقليصاً في زمن تسليم النشر، أو تحسيناً في اكتمال البيانات، أو إزالة لعنق زجاجة معروف. ويجب تحديد المؤشر قبل معرفة النتيجة.

يمكن أن يكون استخدام الاستشارات عقلانياً أثناء طفرات الطلب. حيث يمكن للفرق الخارجية تقديم خبرات نادرة وقدرة على التسليم بشكل أسرع من التوظيف الدائم. وتنشأ مخاطر المساءلة عندما تشتري الجهة مدخلات محددة دون نقل ملموس للقدرات، أو تسمح بتمديدات متكررة دون اختبار السوق، أو تعجز عن تحديد الفريق الداخلي الذي سيتولى العمل بعد المغادرة. والسؤال ذو الصلة ليس "استشاريون أم لا"، بل هو ما إذا كان قد تمت حوكمة القدرة الخارجية المؤقتة كجسر للوصول إلى نموذج تشغيل مستدام.

6. تطلبت المنتجات الرقمية ضوابط على المنتجات بالإضافة إلى ضوابط المشتريات

وصف إشعار منفصل لشركة (Zühlke Engineering) العمل المرتبط بتطبيق NHS COVID-19 وسجل قيمة عقد بلغت 10,255,842 جنيهاً إسترلينياً بموجب اتفاقية استدعاء. ويحدد إشعار العقد حدث شراء وفئة نطاق، لكنه لا يوضح مدى مساهمة هذا المورد في اعتماد التطبيق أو موثوقيته أو تأثيره على الصحة العامة.

تحتاج المنتجات الرقمية في حالات الطوارئ إلى نموذج ضمان يربط بين إدارة العقود وإدارة المنتجات. ويمكن تلبية المعالم التعاقدية بينما لا يزال المنتج يخذل المستخدمين. ويمكن تسليم الأكواد البرمجية مع بقاء التكامل أو إمكانية الوصول أو الأمان أو الدعم التشغيلي غير مكتمل. وعلى العكس من ذلك، قد يكون المنتج قيماً حتى عندما يصعب نسب التأثير الوبائي المباشر إليه. ولذلك، يحتاج المديرون إلى تدابير متعددة المستويات: موثوقية الإصدارات، وخطورة العيوب، والتوافق مع معايير إمكانية الوصول، وزمن الاستجابة، ووقت التشغيل، والنتائج الأمنية، واعتماد المستخدمين، واكتمال الإشعارات، وجودة التكامل، والمسار السلوكي المتوقع للمنتج لتقديم المساعدة.

كما يجب أن تكشف تراكمات متطلبات المنتج (product backlog) عن حدود الملكية. ما هي المتطلبات التي حددتها السياسة العامة؟ وما هي المتطلبات التي قيدتها إرشادات الصحة العامة أو تصميم الخصوصية أو واجهات أنظمة التشغيل؟ وما هي القرارات التي كانت تخص المورد أو الإدارة أو هيئة عامة أخرى؟ وعندما تكون المسؤولية موزعة، فإن الادعاء العام بأن "التطبيق فشل" أو "التطبيق نجح" يحجب القرارات التي يمكن تحسينها بالفعل.

وتعد أدلة الخروج على نفس القدر من الأهمية. حيث يجب أن يكون الوصول إلى الكود المصدري، والتوثيق، وقرارات البنية الهندسية، والاختبارات المؤتمتة، وخطوط أنابيب النشر، وتاريخ الحوادث، ومعرفة الدعم قابلة للنقل. والإدارة التي تتلقى برنامجاً يعمل دون القدرة على تشغيله أو تغييره تكون قد اشترت تبعية للمورد. ولذلك، فإن مساءلة المشتريات للخدمة الرقمية لا تكتمل عند القبول فحسب، بل تنتهي فقط عندما تكون الملكية والاستمرارية والتكلفة المستقبلية للتغيير واضحة.

7. تحتاج مخرجات البحوث والاستشارات إلى مسار للقرارات

وصف إشعار ماكنزي (McKinsey) المنشور دعم "صوت العميل" (Voice of the Customer) وقيمة محددة بلغت 463,200 جنيه إسترليني بموجب عقد استدعاء. ويظهر الإشعار أن البحوث الاستشارية شكلت جزءاً من المنظومة التجارية للبرنامج. ولكنه لا يكشف عما إذا كانت التوصية قد غيرت سياسة ما، أو حسنت تصميم الخدمة، أو مجرد إعادة صياغة لمعلومات متاحة في مكان آخر.

يجب حوكمة العمل الاستشاري من خلال سجل استخدام القرارات. ولكل مخرج يتم تكليفه، يمكن للجهة تسجيل السؤال المطروح، والموعد النهائي للقرار، والمنهجية المتبعة، وقاعدة الأدلة، والمخرجات، والمسؤول المراجع، والتوصية، والقرار المتخذ، وسبب القبول أو الرفض، والنتيجة اللاحقة للمتابعة. ويكتسي هذا الأمر أهمية خاصة في بحوث العملاء؛ إذ يمكن تقديم عرض تقديمي منمق يتطابق تماماً مع العقد في حين أن أخذ العينات أو التفسير أو التوقيت يجعله غير ذي صلة من الناحية التشغيلية.

لا يتعين على التقارير العامة الكشف عن البيانات الشخصية أو المواد الحساسة تجارياً. ومع ذلك، يمكنها وصف مشكلة القرار، والمنهجية، والاستنتاج العام، وحالة التنفيذ. والغرض من ذلك ليس فرض نشر ورقة كل مستشار للعلن، بل إظهار ما إذا كانت المعرفة التي تم التكليف بها قد دخلت في عملية اتخاذ قرار حقيقية. وتصبح شراء المشورة خاضعة للمساءلة عندما تتمكن الجهة من توضيح ليس فقط الوثيقة التي وصلت، بل القرار الذي كان من المفترض تحسينه.

8. ضمان التكامل هو خاصية للخدمة، وليس مجرد مسمى للمورد

وصف إشعار عقد كابجيميني (Capgemini) دعم ضمان الجودة والتكامل بقيمة محددة بلغت 4.5 مليون جنيه إسترليني بموجب استدعاء إطاري. ويساعد الإشعار في تحديد وظيفة التكامل المشتراة. ولكنه لا يمكنه إثبات أن الخدمة بأكملها من البداية إلى النهاية كانت متكاملة، لأن التكامل يعتمد على الواجهات بين المختبرات، وأنظمة الحجز، وسعاة البريد، وقنوات النتائج، وتتبع المخالطين، والسلطات المحلية، والمستخدمين.

يجب أن تسمح خريطة الضمان الشاملة بتحديد كل عملية تسليم، ومالك البيانات، وتوقعات مستوى الخدمة، وأنماط الفشل، ومسار المعالجة. على سبيل المثال، قد يتم تحقيق هدف تسليم نتائج المختبر من استلام العينة إلى النتيجة، بينما يظل المسار الكامل للشخص من ظهور الأعراض إلى العزل بطيئاً للغاية. وقد يصل مركز التتبع إلى نسبة عالية من المخالطين الذين يتلقى تفاصيلهم، في حين أن التأخير أو السجلات غير المكتملة في المراحل السابقة تقلل من قيمة الصحة العامة. ويمكن أن يبدو أداء المكونات قوياً حتى عندما يكون المسار بأكمله ضعيفاً.

تتبع مساءلة المورد الخريطة. ويجب أن يحدد العقد التزامات الواجهة، والأدلة المطلوبة للقبول، وعملية حل الإخفاقات المشتركة. وبدون هذا الهيكل، يمكن لكل مورد تلبية المواصفات المحلية في حين يواجه الجمهور خدمة معطلة. وحوكمة التكامل هي النظام الذي يحول مجموعة من المكونات المشتراة إلى نظام عام خاضع للمساءلة.

9. كانت القدرة خياراً تعتمد قيمته على الاستخدام والمرونة

غالباً ما يتعين على خدمات الطوارئ شراء القدرة الاستيعابية قبل معرفة الطلب. فالقدرة غير المستخدمة ليست هدرًا تلقائياً: فلا يتم الحكم على خدمات الإطفاء فقط من خلال النسبة المئوية للوقت اليومي الذي تقضيه في إطفاء الحرائق. ويمكن أن تكون لحصص المختبرات المحجوزة وموظفي الاتصال قيمة خيارية عندما يكون الطلب متقلباً والتأخير مكلفاً. ومع ذلك، يجب أن تكون قيمة الخيار صريحة. وإلا، لن يتمكن المديرون من التمييز بين المرونة الحكيمة والالتزام الثابت سيئ التصميم.

فحص أول تحقيق أجرته لجنة الحسابات العامة بشأن برنامج Test and Trace نموذج التتبع الوطني، بما في ذلك توظيف الآلاف من المتخصصين الصحيين وموظفي الاتصال والاستخدام المنخفض للغاية المبلغ عنه خلال جزء من يونيو 2020. وتجمع صفحة منشورات التحقيق الخاصة بها التقرير واستجابة الحكومة والأدلة الشفوية والمكتوبة. ولم يكن قلق اللجنة يتعلق فقط بانخفاض الاستخدام عن 100%، بل كان يتعلق بعجز البرنامج عن إثبات كيفية ارتباط القدرة المشتراة بالطلب والأداء والدور المتطور للفرق المحلية بشكل مقنع.

يجب أن يحدد عقد القدرة ثلاث حالات. تخدم القدرة الأساسية الطلب المتوقع. ويمكن تفعيل القدرة الإضافية (قدرة الطوارئ) في غضون وقت محدد. أما الاحتياطي الاستراتيجي فيكون معطلاً عمداً ولكنه متاح في مواجهة السيناريوهات الصعبة. ويجب أن تختلف شروط السعر والتدريب والتعبئة والإنهاء عبر هذه الحالات الثلاث. وإذا تم شراء كل القدرة ككتلة ثابتة، فإن الجهة تتحمل مخاطر التوقعات بالكامل. وإذا تم شراء كل شيء عند الطلب، فقد يعجز المورد عن الاستجابة أثناء زيادة الطلب الوطنية.

كما يحتاج الاستخدام أيضاً إلى المقام الصحيح. فوقت تسجيل الدخول، والحالات التي تم التعامل معها، والمخالطون الناجحون، وإجراءات الصحة العامة الإنتاجية هي مقاييس مختلفة. ويمكن أن تنشأ نسبة منخفضة لأن الحالات كانت أقل من المتوقع، أو وصلت البيانات متأخرة، أو كانت المناوبات غير متطابقة، أو فشلت تدفقات العمل، أو تم الحفاظ على القدرة الاحتياطية عمداً. وكل تفسير يتطلب علاجاً مختلفاً. ويجب أن تربط لوحة المعلومات بين توقعات الطلب، والقدرة المجدولة، والقدرة المتاحة، والعمل الإنتاجي، ووقت الاستثناء، وتكلفة الوحدة. وهذا يجعل المرونة قابلة للتدقيق دون التظاهر بأن الهدف الأمثل هو الاستخدام الأقصى المستمر.

10. كانت الإحصاءات التشغيلية أساسية، لكنها لم تكن تقييماً للأثر

نشر برنامج NHS Test and Trace إحصاءات أسبوعية واسعة النطاق حول الفحوصات والحالات المحولة للتتبع والأشخاص الذين تم الوصول إليهم والمخالطين المحددين وأوقات الاستجابة. ودعمت تلك الإصدارات التدقيق العام والإدارة التشغيلية. ولا ينبغي التقليل من قيمتها؛ ففي حالات الطوارئ، يمكن للسلاسل الزمنية المتسقة أن تكشف عن الاختناقات والتنوع الإقليمي والتغيرات في أداء الخدمة.

ومع ذلك، توضح المنهجية الرسمية أن الإحصاءات أُنتجت من الأنظمة التشغيلية وأن التعريفات والعمليات قد تغيرت. وتشير أيضاً إلى أن تتبع المخالطين الروتيني قد انتهى في 24 فبراير 2022. ولذلك فإن المنهجية هي جزء من الأدلة وليست ملحقاً فنياً يجب تجاهله. فهي تحدد الفئة المستهدفة والاستثناءات والمراجعات والقيود التي يمكن تفسير الأرقام في إطارها.

يجيب المقياس التشغيلي عن سؤال "ما الذي مر عبر الخدمة؟"، بينما يسأل مقياس النتائج "ما الذي تغير بالنسبة للناس أو الصحة العامة؟"، ويسأل تقييم الأثر "ما الذي تغير بسبب هذه الخدمة مقارنة ببديل موثوق؟" هذه الأسئلة الثلاثة تتداخل ولكنها ليست قابلة للتبديل. ويمكن أن يتزامن معدل الوصول المرتفع للمخالطين مع بطء تحويل الحالات. ويمكن أن يتزامن الإخطار السريع مع انخفاض الالتزام بالعزل. ويمكن أن يعكس الارتفاع في الفحص تغيراً في معدل الانتشار أو السياسة أو الأهلية وليس فعالية الخدمة.

تحافظ لوحات المعلومات الجيدة على هذه المستويات. يسجل المستوى الأول الحجم والالتزام بالمواعيد والجودة والعدالة. ويتتبع الثاني التسلسل السلوكي: استلام النتيجة، والكشف عن المخالطين، والإخطار الناجح، ودعم العزل. ويقدر الثالث النتائج مثل الحد من انتقال العدوى، مع إظهار الافتراضات والشكوك. وتفشل الحوكمة عندما يُعرض هدف وزاري من المستوى الأول كدليل إثبات من المستوى الثالث.

ويجب أن تخضع تغييرات المنهجية للإصدارات، مع تحديد سلاسل قابلة للمقارنة وتوضيح الانقطاعات بشكل بارز. ويجب أن تكون المقامات والبيانات المفقودة والمراجعات واضحة. ويجعل هذا الانضباط من الصعب اختيار معيار ملائم بعد الحدث، ويسهل على صناع القرار فهم ما إذا كان التحسن الظاهري يعكس أداء الخدمة أو طبيعة الحالات أو نظام القياس.

11. يمكن للإصدار الأسبوعي إثبات الأداء دون إثبات الفعالية

أبلغ الإصدار الأسبوعي الذي يغطي الفترة من 31 ديسمبر 2020 إلى 6 يناير 2021 عن تفاصيل أنشطة الفحص والتتبع خلال فترة من انتقال العدوى الشتوي المكثف. ويوضح الإصدار كلاً من نقاط القوة والحدود للتقارير المعاصرة للحدث: حيث كان بإمكان المديرين والجمهور تفتيش تدابير الاستجابة والوصول الملموسة، لكن الإصدار لم يكن مصمماً لتقدير العدد الافتراضي للإصابات التي تم منعها.

يعد هذا التمييز مهماً لأن البرنامج كان يعمل داخل نظام متغير. حيث إن القيود القانونية، وحذر الجمهور، والتطعيم، والمتحورات، وسياسات المدارس، وممارسات العمل، ومعدل الانتشار، ودعم العزل كلها غيرت من احتمالية أن تؤدي مكالمة فحص أو تتبع إلى تغيير انتقال العدوى. والشخص الذي تم الوصول إليه بسرعة قد يكون قد عزل نفسه بالفعل؛ والشخص الذي تم الوصول إليه ببطء قد يتجنب المخالطة رغم ذلك. كما أن الحالات الإيجابية التي لم تُنقل، والمخالطين الذين لم يُسمّوا، والأشخاص غير القادرين على الامتثال، يقعون جميعاً خارج نطاق نسبة الوصول البسيطة.

يجب أن تبدأ بنية النتائج بمخطط سببي. يمكن للفحص تقصير الوقت من خطر العدوى إلى العلم بها. ويمكن للإخطار تغيير السلوك. ويمكن للدعم جعل العزل ممكناً. وهذه التغييرات السلوكية يمكن أن تقلل من التعرض للعدوى، مما قد يقلل من انتقالها لاحقاً. وتحتاج كل خطوة إلى مؤشر وشك معروف. وقد تكون المنهجيات العشوائية أو شبه التجريبية مجدية لتدخلات معينة، ولكن ليس لكل سؤال على مستوى النظام تصميم تجريبي نظيف. وحيثما يكون التحديد السببي ضعيفاً، يجب على البرنامج إعلان ذلك واستخدام نطاقات الحساسية بدلاً من تقدير واحد مفرط في التفاؤل.

يجب أن تخدم الإصدارات التشغيلية أيضاً الإدارة المحلية. فالأوساط الوطنية قد تخفي مسارات مختبرات أو مناطق أو مجموعات ذات تجارب مختلفة جوهرياً. وغالباً ما يكون نشر التوزيعات والتأخيرات في النسبة المئوية المرتفعة أكثر فائدة من المتوسط. فالخدمة التي تكون سريعة لغالبية المستخدمين ولكنها بطيئة للغاية بالنسبة لأقلية حرجة يمكن أن تفشل في تحقيق غرضها المتعلق بالصحة العامة. ويصبح القياس خاضعاً للمساءلة عندما يساعد المديرين على العثور على أنماط الفشل وتغييرها، وليس مجرد الدفاع عن رقم إجمالي.

12. كان لزاماً تصميم النطاق الوطني والمعرفة المحلية كنظام واحد

وفرت التعبئة المركزية قوة شرائية ومنصات موحدة والقدرة على إنشاء قدرة استيعابية على مستوى البلاد. وكان لمديري الصحة العامة المحليين وفرقهم معرفة بالسياق وعلاقات قائمة والقدرة على متابعة الحالات المعقدة. ومعاملة هذه كفلسفات تسليم متنافسة يغفل مشكلة الحوكمة. فقد كان البرنامج بحاجة إلى عملية تسليم مصممة بين النطاق الوطني والعمل المحلي.

عادت لجنة الحسابات العامة في تحقيق لاحق بشأن برنامج Test and Trace إلى الأداء والعقود والتكامل المحلي وخطط البرنامج. ويتضمن سجل منشوراتها تقرير اللجنة واستجابة الحكومة والمراسلات والأدلة. وتساءلت اللجنة عما إذا كان البرنامج قد تعلم بما فيه الكفاية، وقلل من اعتماده على المستشارين، وأظهر الفعالية المتوقعة من نطاقه. هذه استنتاجات برلمانية يجب النظر فيها جنباً إلى جنب مع الأدلة التشغيلية الأساسية، لا كبديل عنها.

يتطلب التكامل المحلي أكثر من مجرد تمرير جدول بيانات عبر السلسلة. ويجب أن يحدد نموذج التشغيل متى تنتقل الحالة من المعالجة الوطنية إلى المحلية، وحزمة البيانات الدنيا، والوصول القانوني للبيانات، وأوقات الاستجابة، وملكية المخالطين الفاشلين، والتغذية الراجعة بشأن التصرف، ومسار تصعيد التفشي. ويحتاج كلا الجانبين إلى معرف حالة مشترك وحالة قابلة للتدقيق. وإلا، فقد يتم عد الأشخاص مرتين، أو يختفون بين الأنظمة، أو يتلقون اتصالات غير متسقة.

كما يؤثر تصميم التمويل أيضاً على المساءلة. فالمنح القصيرة وغير المؤكدة تجعل من الصعب على الفرق المحلية الاحتفاظ بالموظفين المدربين أو بناء قدرة تحليلية مستدامة. وعلى العكس من ذلك، فإن تفويض الأموال دون تعريفات خدمة مشتركة يمكن أن يجعل المقارنة الوطنية مستحيلة. ويضع النموذج المتوازن حداً أدنى لمعايير البيانات والخدمات الوطنية مع السماح للفرق المحلية بتكييف القنوات والتدخلات. ويقيم النجاح المحلي بناءً على حاجة السكان بدلاً من فرض قالب تشغيلي واحد.

وينطبق الدرس نفسه على الموردين. فلا ينبغي مكافأة المقاول الوطني لمجرد تسليم السجل; إذ إن جودة التوصيل وتوقيته مهمان. ويمكن لأهداف مستوى الخدمة المشتركة أن تمنع كل مؤسسة من تحسين طابورها الخاص على حساب المسار الكامل.

13. توزيع الفحوصات وتسجيلها واستخدامها والمخزون كانت حقائق منفصلة

كان الغرض من التوافر الواسع لأجهزة الفحص السريع (lateral-flow devices) هو تحديد الإصابات بين الأشخاص الذين قد لا يعرفون خلاف ذلك أنهم ناقلون للعدوى. ولذلك، يمكن أن يكون للمشتريات والتوزيع على نطاق واسع قيمة خيارية للصحة العامة حتى عندما لا يتم استخدام كل فحص على الفور. وفي الوقت نفسه، خلقت التدفقات الكبيرة جداً من المخزون المادي مخاطر تتعلق بالتوقعات والتخزين وفترة الصلاحية والمحاسبة.

أفاد مكتب التدقيق الوطني (NAO) أنه بحلول 26 مايو 2021، تم توزيع 691 مليون جهاز فحص سريع في إنجلترا بينما تم تسجيل نتائج 96 مليوناً فقط—أي حوالي 14%. وكانت هذه الفجوة بمثابة إشارة للمساءلة، لكنها لم تكن إحصاءً مباشراً لـ 595 مليون فحص غير مستخدم. فقد يكون بعض الفحوصات قد استخدم دون تسجيل، أو تم الاحتفاظ به في المخزون، أو مر عبر قنوات تقديم التقارير المؤسسية، أو فُقد في المتابعة. والاستنتاج الصحيح هو أن نظام الأدلة لم يوفر جسراً مكتملاً من التوزيع إلى الاستخدام المسجل والنتيجة.

يجب أن تبدأ الرقابة بنموذج تدفق المخزون: المتعاقد عليه، والمطلوب، والمستلم، والمعتمد للجودة، والمخزن، والمرسل، والمستلم حسب القناة، والمصرف للمستخدم، والنتيجة المسجلة، والمرتجع، والمنتهي الصلاحية، والتالف، والمخفض القيمة، والمتخلص منه. ويجب إجراء التسويات حسب الدفعة والموقع حيثما كان ذلك ممكناً. ويجب أن تسجل سيناريوهات التوقعات افتراضات الطلب، ومحفزات السياسة، وفترة الصلاحية. وعندما تتغير السياسة، يجب على المديرين تحديد الطلبات القابلة للإلغاء، وخيارات إعادة النشر، والالتزامات المتبقية بسرعة.

حدد البرنامج نهجه للسنوات اللاحقة في برنامج NHS Test and Trace للفترة 2021 إلى 2022، بما في ذلك استمرار أنشطة الفحص والتتبع مع تطور الجائحة وموجة أوميكرون. ويجب قراءة توصيفات التكاليف المنشورة حسب الفترة والنطاق، خاصة أثناء الاستجابة لمتحور أوميكرون، بدلاً من إضافتها عشوائياً إلى العناوين السابقة للميزانية.

إن مساءلة المخزون ليست طلباً للتنبؤ المثالي. فقرار مخزون الجائحة قد يبدو مفرطاً في سيناريو ملائم وغير كافٍ في سيناريو معاكس. والمعيار هو ما إذا كانت الافتراضات ومخاطر انتهاء الصلاحية وقيمة الخيار وبوابات القرار موثقة؛ وما إذا كان المخزون مرئياً؛ وما إذا كان المديرون قد عدلوا الالتزامات مع تراجع الشكوك.

14. كشفت الحسابات المالية عن مشكلة في نقل الأدلة

أدى إنشاء وكالة الأمن الصحي في المملكة المتحدة (UK Health Security Agency - UKHSA) إلى تغيير المسؤولية التنظيمية بينما كان البرنامج لا يزال يعمل. وكان لزاماً نقل الأصول والالتزامات والعقود والموظفين والبيانات وأدلة الرقابة من وزارة الصحة والرعاية الاجتماعية والترتيبات السابقة إلى هيئة جديدة. مثل هذا الانتقال ليس مجرد ترتيب إداري داخلي، بل هو حدث عالي المخاطر في سلسلة المساءلة.

وصف التقرير السنوي والحسابات لوزارة الصحة والرعاية الاجتماعية (DHSC) للفترة 2021-2022 نقل أرصدة Test and Trace، بما في ذلك المخزون والاستحقاقات، وصعوبات التدقيق المرتبطة بالأدلة الداعمة لتلك المبالغ. وتقدم الحسابات الوزارية أدلة محاسبية ضمن إطار إعداد تقارير محدد. ولا ينبغي ترجمتها إلى ادعاء بأن جميع المخزونات المنقولة كانت مفقودة أو غير صالحة للاستخدام أو تم الحصول عليها عن طريق الاحتيال.

إن فشل الرقابة الذي يجب تجنبه هو "نقل المسؤولية وترك الأدلة خلفك". ويجب أن يكون لكل رصيد حزمة نقل تحتوي على الملكية، وأساس التقييم، والموقع، وتفاصيل الدفعة، والعمر، والحالة، والقيود، وتسوية النظام المصدر، ورابط العقد، ومسؤول القبول المعين. وتحتاج الاستحقاقات إلى السلع أو الخدمات الأساسية، وحالة القبول، وتوقعات الفواتير، وطريقة التقدير. وتحتاج أصول البيانات إلى أساس قانوني، وملف تعريف الجودة، وقاعدة الاحتفاظ، والمالك التشغيلي.

ويجب على مجلس انتقال مشترك تتبع الاستثناءات حتى يتفق كلا الطرفين على الحل. ويجب أن تظل البنود غير المحسومة مرئية بدلاً من استيعابها في رصيد افتتاحي عام. ويمكن للتدقيق الداخلي أخذ عينات من السلسلة قبل النقل القانوني. ويجب تسوية تجديدات العقود والتفويضات مع سلطة الدفع حتى لا يُدفع للمورد مرتين أو يُترك بدون طرف مقابل مسؤول.

الدرس الأوسع هو أن التغييرات في الهيكل الحكومي لا تعيد ضبط المساءلة. فالوكالة الخلف لا ترث القدرة التشغيلية فحسب، بل ترث أيضاً الحاجة إلى شرح ما تم شراؤه والاحتفاظ به واستهلاكه ومستحقاته. وإذا كانت بنية الأدلة ضعيفة قبل الانتقال، فإن إعادة التنظيم قد تجعل إعادة البناء أكثر صعوبة في الوقت الذي يزداد فيه التدقيق.

15. التحفظ على تقرير التدقيق كان حداً للضمان، وليس حكماً على كل بند

سجل التقرير السنوي الأول والحسابات لوكالة UKHSA قيوداً كبيرة في التدقيق تتعلق بمخزون Test and Trace المنقول إلى الوكالة واستهلاك المخزون. ولم يتمكن رئيس ديوان المحاسبة والتدقيق (Comptroller and Auditor General) من الحصول على أدلة تدقيق كافية ومناسبة بشأن أرصدة محددة، بما في ذلك 794 مليون جنيه إسترليني من المخزون المنقول و3.305 مليار جنيه إسترليني من الاستهلاك في الحسابات ذات الصلة. كما وضع التقرير السنوي لوكالة UKHSA للفترة 2021-2022 هذه الأرقام في سياق إنشاء وكالة جديدة ووراثة مسؤوليات البرنامج.

إن العجز عن الحصول على أدلة تدقيق كافية هو أمر خطير. وهو يعني أن المدقق لا يمكنه تقديم مستوى الضمان المقصود بشأن الأرصدة المتأثرة. ولكنه لا يثبت بمفرده أن المبلغ بالكامل قد أُهدر أو سُرق أو كان غائباً مادياً. فصياغة لغة التدقيق دقيقة للغاية، ويجب أن يحافظ تحليل المساءلة على هذه الدقة لأن المبالغة تجعل من الصعب تحديد الضابط المحدد الذي فشل.

ومن المرجح أن ينصب تركيز الحوكمة على تتبع المخزون والاحتفاظ بالأدلة عبر الأنظمة والمؤسسات: ما تم استلافه، وأين تم الاحتفاظ به، وكيف تم تسجيل الاستهلاك، وما هي التقديرات المستخدمة، وما إذا كانت السجلات المصدرية تدعم دفتر الأستاذ العام. ولذلك يجب أن تكون المعالجة على مستوى المعاملات والدفعات. ويمكن لتسويات الحسابات، وتأكيدات المستودعات، والتحقق من صحة طريقة الاستهلاك، وأخذ عينات من الاستثناءات، وسلطة الشطب الواضحة أن تحسن الضمان. والوعد العام بتعزيز الضوابط ليس كافياً.

كما تحتاج نتائج التدقيق أيضاً إلى ملاك تشغيليين وتواريخ محددة. فلا يمكن للفريق المالي إعادة بناء المخزون المادي بمفرده. إذ تمتلك الفرق التجارية سجلات العقود والطلبات؛ ويمتلك مقدمو الخدمات اللوجستية بيانات المستودعات والحركة؛ وتعرف فرق البرنامج قنوات التوزيع؛ وتفهم فرق التكنولوجيا الواجهات البينية؛ وقد تمتلك الهيئات المحلية أدلة الاستلام أو الاستخدام. ويجب أن ترسم خطة المعالجة كل فجوة في الأدلة وتنسبها إلى مالك مسؤول أقدم.

التمييز بين فجوة الأدلة والخسارة المثبتة هو أكثر من مجرد لغة دفاعية. فهو يدعم اتخاذ إجراءات متناسبة. فالاحتيال المشتبه به يتطلب تحقيقاً؛ والمخزون المتقادم يتطلب حوكمة للتخلص منه؛ والتقديرات المحاسبية غير المدعومة تتطلب معالجة تدقيقية. وخلطها قد يوجه الموارد نحو الضابط الخاطئ.

16. تطلبت الخسائر والمدفوعات الخاصة رؤية على مستوى البرنامج

ناقش تقرير المالية للمجلس الاستشاري لوكالة UKHSA في سبتمبر 2022 تحديات الرقابة المالية، ووضع التدقيق المتوقع، والخسائر والمدفوعات الخاصة المرتبطة بنشاط Test and Trace. ويعد تقرير المالية قيماً لأنه يظهر هيئات الحوكمة وهي تنظر في هذه القضايا خلال بداية تشغيل الوكالة، وليس فقط بعد ظهور الحسابات الختامية.

الخسائر والمدفوعات الخاصة ليست فئة متجانسة واحدة. حيث يمكن أن تشمل المخزون المتقادم أو التالف، والالتزامات الملغاة، والمدفوعات غير المثمرة، والتعويضات، والمعاملات الأخرى التي تتطلب موافقة وإفصاحاً محددين. ولكل فئة سبب جذري وضابط وقائي مختلف. وتجميعها في عنوان رئيسي ضخم قد يجذب الانتباه، ولكنه لا يوضح للمديرين ما يجب تغييره.

ويجب على البرنامج الاحتفاظ بسجل لأحداث الخسائر مرتبط بالعقود ودفعات المخزون وقرارات السياسة. ويجب أن يسجل كل حدث المبلغ والفئة المحاسبية والسبب وسلطة الموافقة وقابلية الاسترداد وإجراءات المورد والدروس المستفادة وتغيير الضوابط. والاتجاهات مهمة: فعمليات الشطب الصغيرة المتكررة لنفس العملية يمكن أن تكشف عن مشكلة نظامية قبل حدوث خسارة كبيرة. ويجب أيضاً تسجيل الحالات التي كادت أن تقع فيها الخسارة (near misses)، لأن الضابط الذي نجح بالكاد في منع الدفع أو انتهاء الصلاحية قد يفشل في المرة القادمة.

يجب أن ترى مجالس الحوكمة كلاً من التعرض الإجمالي والصافي. وينبغي تحديد مستحقات الموردين المتوقعة، واسترداد التأمين، وإعادة النشر، وقيمة الأصول المتبقية دون الاعتراف بها قبل الأوان. ويجب تقييم القرارات المتخذة في ظل عدم اليقين بناءً على المعلومات المتاحة في ذلك الوقت، بينما يجب التعامل مع الفشل في تحديث القرار بعد ظهور معلومات جديدة بشكل منفصل.

17. ركز التدقيق البرلماني اللاحق على الرقابة المؤسسية

في عام 2023، فحصت لجنة الحسابات العامة حوكمة وكالة UKHSA وإدارتها المالية. وسلطت الضوء على ضعف الضوابط الأولية للوكالة وعدم القدرة على التحقق بشكل صحيح من أرقام استهلاك مخزون Test and Trace الكبيرة المنقولة إلى حساباتها. وتظهر نتائج اللجنة أن مسألة المساءلة عاشت لفترة أطول من ذروة التشغيل للبرنامج.

ومرة أخرى، فإن الإسناد مهم. فهذه هي استنتاجات اللجنة بناءً على التدقيق والأدلة التي نظرت فيها. وهي لا تمثل حكماً جنائياً، ولا تعني أن كل وظيفة من وظائف UKHSA كانت غير خاضعة للرقابة. وتكمن أهميتها المؤسسية في أن التسليم الطارئ والانتقال التنظيمي قد أنتجا نقاط ضعف في الأدلة والحوكمة خطيرة بما يكفي لتقييد الضمانات العامة.

يجب أن يجمع العلاج المؤسسي بين الحوكمة الرسمية والأدلة التشغيلية. فوجود مجلس إدارة ولجان أمر ضروري ولكنه لا يعوض عن دفاتر الأستاذ العام التي لا تتطابق. وعلى العكس من ذلك، فإن دفتر الأستاذ العام المفصل دون حقوق قرار واضحة يمكن أن يراكم استثناءات غير محسومة. وتحتاج الوكالة إلى ملكية محددة لإعداد التقارير المالية، والمخزون، والضمان التجاري، وجودة البيانات، ونتائج البرنامج، بالإضافة إلى مسار للمخاطك متعددة الوظائف التي لا يمكن لفريق واحد حلها بمفرده.

وتعتمد الشرعية المؤسسية على القدرة على توضيح الشكوك بوضوح. وتكتسب الهيئة العامة مصداقية عندما تحدد ما هو معروف، وما لا يمكن التحقق منه، وما يتم إعادة بنائه، ومتى سيتم اتخاذ القرار. والادعاء باليقين المفرط بعد تحفظ التدقيق يضعف الثقة؛ بينما التعامل مع التحفظ كدليل على الفشل التام يضعف التحليل.

18. تطلب الإغلاق التدريجي خروجاً خاضعاً للمساءلة، وليس مجرد معدل إنفاق أقل

انتهى تتبع المخالطين الروتيني في إنجلترا في فبراير 2022 مع تحول السياسة وابتعاد البرنامج عن الخدمة الشاملة التي تم بناؤها أثناء الطوارئ. ويخلق إنهاء نظام مؤقت ضخم مخاطر مشتريات خاصة به: رسوم الإنهاء، والمخزون العالق، والاحتفاظ بالبيانات، وفقدان معرفة الموردين، وانتقال الموظفين، والفواتير غير المحسومة، والملكية غير الواضحة للقدرات المحتفظ بها لمواجهة تفشٍ مستقبلي.

وثق التقرير السنوي والحسابات لوزارة الصحة والرعاية الاجتماعية للفترة 2020-2021 البرنامج في مرحلة توسعها المبكرة ووضع إنفاق Test and Trace ضمن التقارير المالية للوزارة. وتقدم الحسابات خطاً أساسياً يمكن من خلاله تسوية التحويلات وقرارات الإغلاق اللاحقة. ويجب أن يربط سجل دورة الحياة الكاملة بين أدلة التوسع وتلك الحسابات اللاحقة لوكالة UKHSA بدلاً من التعامل مع كل سنة تقرير كقصة معزولة.

يجب أن يكون لكل عقد مؤقت جدول خروج قبل الموافقة على التمديد. ويجب أن يوضح الجدول فترات الإخطار، وإرجاع البيانات أو حذفها، وملكية الأصول، والتراخيص، وتبعيات الموظفين، والقبول النهائي، والمطالبات المفتوحة، ونقل المعرفة، ومتطلبات الاستجابة الطارئة المحتفظ بها. وقد تحتاج العقود التي تدعم قدرة أساسية إلى الانتقال إلى نموذج استعداد يتم شراؤه بشكل تنافسي بدلاً من مجرد انتهائها. ويجب إغلاق العقود الأخرى على الفور عند تغير الطلب.

ويحتاج الخروج من المخزون إلى بوابات قرار بناءً على فترة الصلاحية والسيناريوهات المعقولة. ويمكن الاحتفاظ بالمخزون، أو إعادة نشره، أو التبرع به عندما يكون ذلك قانونياً وآمناً، أو بيعه، أو إعادة تدويره، أو إتلافه. ويتطلب كل مسار دليلاً على السلطة والشرط والقيمة. ويمكن للقرار المتأخر أن يحول قيمة الخيار المفيدة إلى تكلفة تخلص يمكن تجنبها.

ويجب على البرنامج أيضاً الاحتفاظ بحزمة إعادة تفعيل: البنية الهندسية، وخريطة سوق الموردين، والمواصفات المختبرة، ومعايير البيانات، والقوالب القانونية، والدروس المستفادة، والمواد التدريبية، وخطط القدرة القائمة على السيناريوهات. والهدف ليس تجميد نموذج الطوارئ، بل ضمان أن تكون الاستجابة المستقبلية قادرة على التعبئة بشكل أسرع دون تكرار نفس الفجوات في الأدلة. وتصل المساءلة إلى النضج عندما ينتج عن الإغلاق قدرة قابلة لإعادة الاستخدام بالإضافة إلى مجموعة نهائية من الحسابات.

19. امتد التأثير على الاستمرارية إلى ما هو أبعد من حدود البرنامج

كان الفحص والتتبع من خدمات الصحة العامة، لكن تأثيرات استمراريتهما وصلت إلى أصحاب العمل والمدارس ودور الرعاية وسلاسل التوريد والشركات الصغيرة. فالنتيجة الموثوقة وفي الوقت المناسب يمكن أن تؤثر في ما إذا كان الناس يذهبون إلى العمل، أو يعزلون أنفسهم، أو يطلبون الدعم، أو يحذرون المخالطين. والمسارات المتأخرة أو المربكة قد تفرض حالة من عدم اليقين على الأسر والمؤسسات. وهذه الآليات معقولة ومهمة، ولكن الأدلة على مستوى البرنامج لا تبرر إسناد كل فترة من الاضطراب الاقتصادي إلى أداء برنامج Test and Trace.

بالنسبة للمؤسسات الصغيرة والمتوسطة، تشمل أسئلة المساءلة ذات الصلة إمكانية الوصول، وتوزيع أوقات الاستجابة، ووضوح الإرشادات، وتوافر الدعم، وقابلية التنبؤ بالتغييرات. ويمكن للمتوسط الوطني أن يخفي الواقع التشغيلي لصاحب عمل صغير لا يستطيع موظفوه العمل عن بعد. ولذلك يجب تقييم استمرارية الخدمة حسب شريحة المستخدمين والضعف، وليس فقط من خلال إجمالي الإنتاجية.

إن الاستجابة الرقابية الصحيحة ليست تحميل كل نتيجة اجتماعية على عاتق عقد كل مورد. بل تكمن في تحديد خصائص الخدمة التي يمكن للعقد التأثير فيها وكيفية مساهمة هذه الخصائص في تحقيق نتائج أوسع. فيمكن إلزام المختبر بجودة العينات ووقت الاستجابة؛ ومقدم الخدمات اللوجستية بسلامة الجمع ووقت التسليم؛ ومركز الاتصال بالاتصال السريع والدقيق والمتاح؛ والسلطة العامة بالمسار المتكامل وتصميم السياسات.

ويمنع هذا التوزيع للمساءلة وقوع خطأين متعاكسين. فلا ينبغي لوم الموردين على نتائج خارجة عن إرادتهم، ولا ينبغي للسلطة الاختباء وراء عقود مجزأة عندما لا يملك أحد تأثير النهاية إلى النهاية.

20. نموذج تشغيل أقوى للمشتريات الطارئة

تشير الأدلة إلى نموذج رقابة عملي يمكنه الحفاظ على السرعة. أولاً، إنشاء سجل قرارات طوارئ معاصر لكل ترسية استثنائية. ويوضح السجل الحاجة، والاستعجال، والمسار، واختيار المورد، وأدلة الأسعار، وتعارض المصالح، والمخرجات، والموعد النهائي للنشر، وتاريخ المراجعة. ثانياً، الحفاظ على سجل عقود متاح للجمهور يتطابق مع النظام المالي، مع التعديلات وحالة الدفع والملاك المسؤولين.

ثالثاً، تصنيف القدرة المشتراة كقدرة أساسية أو طارئة أو احتياطية وتسعيرها وفقاً لذلك. ويجب أن تكون توقعات الطلب خاضعة للإصدارات، مع سيناريوهات وبوابات تحرير. رابعاً، رسم مسار الخدمة الكامل وقياس كل عملية تسليم مادية. ويجب أن يختبر قبول العقد الواجهات البينية ومسارات المستخدم الكاملة، وليس فقط المكونات المحلية.

خامساً، الفصل بين المخرجات ونتائج الخدمة وأثر الصحة العامة. ويجب أن تكشف لوحات المعلومات عن التعريفات والمقامات والبيانات المفقودة والمراجعات والحدود السببية. ويجب الاتفاق على خطط التقييم في وقت مبكر بما يكفي لجمع بيانات المقارنة. وحيثما يتعذر توفير سيناريو افتراضي موثوق، يجب على المديرين الإبلاغ عن النطاقات وأدلة المساهمة بدلاً من ادعاء السببية الدقيقة.

سادساً، إنشاء دفتر أستاذ للأصول المادية والمالية. ويجب أن تتطابق الطلبات والاستلام والمواقع والإصدارات والنتائج وانتهاء الصلاحية والشطب والتخلص حسب الدفعة حيثما كان ذلك متناسباً. سابعاً، تطلب حزمة انتقال لكل رصيد وعقد وموجه بيانات وقدرة منقولة. ويجب على مسؤول القبول تولي مسؤولية كل استثناء غير محلول.

ثامناً، حوكمة الخبرات الخارجية كقدرة مؤقتة. وتحتاج كل مشاركة استشارية أو رقمية إلى تحديد استخدام القرار، والملكية الداخلية، والتوثيق، ونقل المعرفة، واختبار الخروج. تاسعاً، استخدام أهداف مشتركة للفرق الوطنية والمحلية حتى لا تتحول عمليات التسليم إلى فجوات في المساءلة. وأخيراً، تتبع أحداث الخسارة والحالات التي كادت أن تقع فيها الخسارة وربطها بتغييرات الرقابة المؤكدة.

ولا تتطلب هذه الضوابط العودة إلى بيروقراطية وقت السلم أثناء الأزمات. إذ يمكن التعبير عن معظمها كسجلات هيكلية قصيرة وتسويات مؤتمتة. وقيمتها تراكمية: فهي تتيح للقادة اتخاذ قرارات سريعة مع الحفاظ على الأدلة اللازمة لتغيير المسار، وتحدي الموردين، ونقل المسؤولية، وشرح النتائج.

21. الدرس المستدام

أثبت برنامج NHS Test and Trace أن الدولة يمكنها تجميع قدرة تشغيلية هائلة في وقت قصير. كما أثبت أن النطاق والإنفاق والنشاط ليست أموراً تفسر نفسها بنفسها. وتعتمد المساءلة العامة على الأدلة التي تربط بينها.

والاستنتاج الأكثر إنصافاً ليس أن المشتريات الطارئة كانت غير سليمة بطبيعتها، ولا أن ظروف الطوارئ أعفت من نقاط ضعف الرقابة اللاحقة. فالترسيات المباشرة يمكن أن تكون قانونية وضرورية. ويمكن للمستشارين تقديم قدرات نادرة. ويمكن أن تكون للموارد المحجوزة قيمة تأمينية. ويمكن أن يخلق الفحص الواسع خيارات تحت ظل عدم اليقين. ومع ذلك، تطلب كل طرح توثيقاً، وأدلة على الأداء، وبوابات مراجعة، وخروجاً خاضعاً للمساءلة.

كما تحتاج النتائج الرسمية أيضاً إلى حدود منضبطة. فمخالفة التأخر في النشر ليست دليلاً على أن كل ترسية كانت غير قانونية. وانتقاد اللجنة ليس حكماً قضائياً. والفحوصات غير المسجلة ليست كلها غير مستخدمة بشكل مثبت. والتحفظ في التدقيق ليس دليلاً على ضياع كل جنيه إسترليني. والميزانية ليست هي الإنفاق. والحفاظ على هذه الاختلافات لا يقلل من المساءلة، بل يجعلها ذات مصداقية.

وبالنسبة لحالات الطوارئ المستقبلية، ستكون القدرة الحاسمة هي الذاكرة المؤسسية المرمزة في الأنظمة بدلاً من تلك التي يتذكرها الأفراد. ويجب أن تكون الحكومة قادرة على استرجاع سبب الترسية، ونسخة العقد، والمخرجات المسلمة، والمدفوعات، واستخدام الخدمة، وفرضية النتائج، والشكوك، وموقع الأصل، وسجل النقل، وقرار الخروج. ويجب أن تعيش هذه السلسلة بعد تبدل الموردين، وإعادة التنظيم الوزاري، ونهاية الأزمة.

أصبح البرنامج اختباراً للمساءلة في المشتريات العامة لأن الجمهور كان بحاجة إلى أمرين في وقت واحد: الحماية السريعة، وأدلة على أن الصلاحيات والموارد الاستثنائية تخضع للحوكمة. فالسرعة في حالات الطوارئ والقياس الصارم ليسا قيمتين متعارضتين. وعندما يتم تصميم الأدلة في نموذج التشغيل، فإنها تصبح هي ما يسمح للسرعة بالبقاء شرعية.